政府平台公司政策解析
政府平台公司政策文件汇总表
日期 |
文件名称 |
发文字号 |
发文机关 |
2014年8月 |
《中华人民共和国预算法(2014年修正)》(新预算法) |
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全国人大常委会 |
2014年9月 |
《关于加强地方政府性债务管理的意见》 |
国发〔2014〕43号 |
国务院 |
2015年4月 |
《关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》 |
(财库〔2015〕64号) |
财政部 |
2015年4月 |
《关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》 |
(财库〔2015〕83号) |
财政部 |
2016年2月 |
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》 |
财综[2016]4号 |
财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委 |
2017年4月 |
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 |
财预〔2017〕50号 |
财政部、发展改革委 司法部、人民银行、银监会、证监会六部委 |
2017年5月 |
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》
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财预〔2017〕87号 |
财政部 |
2017年11月 |
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文) |
财办金〔2017〕92号 |
财政部 |
2017年11月 |
《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》 |
国资发财管〔2017〕192号 |
国资委 |
2017年12月 |
《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》 |
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财政部 |
2018年2月 |
《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》 |
发改办财金〔2018〕194号 |
发改委、财政部 |
2018年3月 |
《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》 |
财金〔2018〕23号 |
财政部 |
2018年4月 |
《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》 |
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中国人民银行、中国银行保险监督会、中国证监会、国家外汇管理局等四部委 |
2018年4月 |
《进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目》 |
财金〔2018〕54号文 |
财政部 |
2018年5月 |
,《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》 |
财库〔2018〕61号 |
财政部 |
2018年8月
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《关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》 |
中发〔2018〕27号 |
中共中央 国务院 |
《关于印发〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》(未公开发布) |
中办发〔2018〕46号 |
中共中央办公厅、 国务院办公厅 |
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2018年9月 |
《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》 |
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中共中央办公厅、国务院办公厅 |
2019年3月 |
交易所放松地方融资平台的公司债申报条件 (未发文) |
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沪深交易所 |
2019年3月 |
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》 |
财金〔2019〕10号 |
财政部 |
2019年5月 |
《政府投资条例》 |
国令第712号 |
国务院 |
2019年6月 |
发布《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》 |
发改办外资〔2019〕666号 |
发改委 |
2019年6月 |
《关于做好地方政府专项债券发行及配套项目融资工作的通知》 |
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二、政策解析
1、2014年8月31日,《中华人民共和国预算法(2014年修正)》(新预算法)
【重点】地方政府发债只有一种形式,即地方政府债券;地方政府债券又分为一般债券和专项债券:一般债券纳入公共财政预算,用于弥补赤字;而专项债券则纳入政府性基金预算,主要是为公益性项目建设筹集资金。
【解读】明确发行地方政府债券是地方政府举债的唯一合法形式,是规范地方融资平台举债的基础性文件。
2、2014年9月21日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)
【重点】要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制;推广使用政府与社会资本合作模式;修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。
【解读】明确剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务;2014年底完成对政府性债务的清理甄别并锁定规模,只有发行地方政府债券能计入地方政府债务(2015年以后,一些地方政府融资平台、国有企业、事业单位等以非政府债券形式的举债则视为隐性债务),是对地方融资平台“强监管”的标志性文件。
3、2015年4月10日,《财政部关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库〔2015〕64号)
【重点】一般债券由地方政府按照市场化原则自发自还,债券资金收支列入一般公共预算管理;鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者投资一般债券。
【解读】明确了地方政府一般债券的定义和还款来源,明确了省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。
4、2015年4月2日,《财政部关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库〔2015〕83号)
【重点】地方政府专项债券,是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券;专项债券由各地按照市场化原则自发自还,遵循公开、公平、公正的原则,发行和偿还主体为地方政府;专项债券采用记账式固定利率附息形式。
【解读】对专项债券作了两个限定:一是发债主体必须是省级政府或经省级政府批准的计划单列市,二是偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入。
5、2016年2月2日,财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)
【重点】明确政府土地储备机构的公益性质,地方政府不能再用土地储备获取银行信贷;土地储备机构压缩管理,每级政府原则上只能一家;划清土地储备和城投公司界限;合理确定土地储备总体规模;各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
【解读】再次重复和强调了此前土地储备贷款的所有限制性规定,对现有土地储备机构进行全面清理,限制土地储备机构从金融机构融资功能。
6、2017年4月26日,财政部等六部门出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)
【重点】不得以公益性资产、储备土地注入平台;不得承诺将储备土地预期出让收入作为偿债来源;金融机构不得要求或接受地方提供担保函、承诺函、安慰函等;不得以借贷资金出资各类投资基金;不得以任何方式承诺回购本金、承担损失、承诺最低收益;不得对股权投资附加额外条款变相举债。
【解读】用“六个不得”,对借PPP变相举债融资的行为予以严禁,并强调地方政府唯一融资方式是发行地方债。
7、2017年5月28日,财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)
【重点】不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据,坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为;不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目;严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围;严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
【解读】用“两个不得+四个严禁”,对政府购买服务做出了明确规定,使各项政策实现了闭合,减少了漏洞,从而为控制地方政府债务规模和推进PPP创造了有利条件。
8、2017年11月16日,财政部出台《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)
【重点】规定不适宜采用PPP模式实施的领域,包括不属于公共服务领域、政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担,仅涉及工程建设,无运营内容,不宜继续采用PPP模式实施;包括入库之日起一年内无实质性进展,尚未进入采购阶段但本级政府当前及以后年度财政承受能力已超10%,构成违法违规举债担保,包括由政府或政府指定机构回购、兜底;承诺固定收益回报的。
【解读】及时纠正PPP泛化滥用现象,被业内称为“史上最严”的文件出台,主要从“存量”和“新增”两个角度对PPP项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。
9、2017年11月28日,国资委出台《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)
【重点】(1)布局:各中央企业要建立健全本企业PPP业务管控体系。(2)选择:各中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重。(3)承受能力:各中央企业要关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响,综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等,量力而行。(4)成本:各中央企业在PPP项目中应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势,合理确定股权比例、融资比例,努力降低综合融资成本。(5)监督:各中央企业要切实承担起对PPP业务管控的主体责任。
【解读】目标是控制杠杆率、防止高债务,从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究六方面来防范央企参与PPP的经营风险。
10、2017年12月23日,财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》
【重点】支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目,将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度,坚决查处问责违法违规行为。
【解读】坚持中央不救助原则,“谁家的孩子谁抱”,“两个坚决”表示中央决心:坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
11、2018年2月8日,发改委、财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号文)
【重点】规范城投企业融资,剥离政府融资职能;对城投企业要求政企分离、不得承担政府融资职能、偿债资金来源等方面做出进一步要求,不仅仅对城投企业发行企业债提出更高的要求,同时在协同监管模式下进一步规范融资、防范隐性风险。
【解读】194号文的要求基本延续了43号文、50号文等文件的做法。一是政企严格分离。“严禁党政机关公务人员未经批准在企业兼职(任职)”、“严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产”,这与50号文要求的“不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”基本一致。194号文的目的在与“政府归政府、市场归市场”,约束的是与地方政府相关的城投企业融资(即城投债),而已经充分市场化运作的企业发行的企业债券可以看作产业债,并不受此影响。二是剥离政府融资职能;自50号文下发后,多个融资平台公告宣称“退出融资平台,不再承担地方融资职能”。三是项目资本金制度和预算资金安排;194号文要求“应严格执行项目资本金制度,并建立市场化的投资回报机制”,要求企业举债与资本金制度相匹配。194号文与之前的监管要求一脉相承,重点在于严控地方政府隐性债务风险,剥离地方政府融资职能。
12、2018年3月28日,财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)
【重点】对国有金融企业提出四大禁区:不得直接或间接为地方政府及其部门提供任何形式的融资;不得违规新增地方政府融资平台公司贷款;不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任;不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。
【解读】 23号文列举了金融企业涉嫌参与地方政府违法违规举债的四种模式,实际上是画出了未来金融企业与地方政府合作的四条政策红线(金融企业和地方政府或融资平台合作的前提);目的是直接围堵地方政府、融资平台、中介公司、金融机构之间的资金链,2018年平台公司或将面临融资的严峻考验;出路是仍鼓励平台公司进行资产证券化融资和探索债转股形式解决存量债务问题。
13、2018年4月27日,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局等四部委联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》
【重点】打破刚性兑付,禁止期限错配,消除多层嵌套等治理手段对商业银行资金投融资。
【解读】被誉为2018年“资管新规”,对银行非标资产业务转型产生了系统和深远影响;对地方融资平台的影响:今年下半年可能直接融资渠道监管更严、发行要求更高、投资者偏好更高,导致层级越高、外部评级越高、现金流越好的平台公司资金越宽裕,而外部评级较低、现金流较差的平台公司融资渠道可能受制。
14、2018年4月27日,财政部出台《进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目》(财金〔2018〕54号文)
【重点】(1)不得突破10%红线新上项目,不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。(2)坚持政企分开原则,加强PPP项目合同签约主体合规性审查,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。(3)合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金,不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足,不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。
【解读】对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置,对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目,由有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改,于6月底前完成;30个退库项目总投资额约为300.2亿元,54个调出示范项目总投资额约为1584.8亿元,89个限期整改项目总投资额约为4817.9亿元。
15、2018年5月4号,财政部《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2018〕61号)
【重点】(1)坚持市场化原则。地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。(2)增加期限长的品种。公开发行的一般债券,增加2年、15年、20年期限。(3)投资主体的多元化。鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人,全面参与地方政府债券投资。(4)发行进度安排。对于公开发行的地方政府债券,每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内。
【解读】对2018年地方政府债券发行工作提出八个方面的意见,强调地方债券发行的规范性,细化引导地方债有序发行。
16、2018年8月,《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)与《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》(中办发〔2018〕46号)——未公开发布
【重点】坚决遏制隐性债务增量,督促整改政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为,严禁各种违法违规担保和变相举债,明确终身问责。
【解读】明确了地方隐性债务不可能再进行债券置换,化解方案不得再作争取财政资金和债券置换的计划安排。这两个文件可能都是密级文件,暂无法通过公开渠道看到全文,尤其是涉及到问责文件更可能是机密级,文件出台后多地政府组织学习,个别地区已出台实施方案。
17、2018年9月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》
【重点】通过建立和完善国有企业资产负债约束机制,强化监督管理,促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平,推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右,之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。
【解读】以去杠杆倒逼国企改革,全面覆盖与分类管理相结合,有扶有控,不搞一刀切。《指导意见》是对近年来国企降杠杆、防风险有关经验、做法的进一步总结、提炼,内容上具有综合性和系统性,根据形势的发展、工作的需要推出了一系列针对性、可操作性强的举措,并且与国企改革发展紧密结合,通过标本兼治的方式,进一步推动国企降杠杆。
18、2019年3月沪深交易所放松地方融资平台的公司债申报条件
【重点】沪深交易所窗口指导放松了地方融资平台发行公司债的申报条件。主要内容包括:对于在6个月内到期的债务,允许地方融资平台以借新还旧的名义发行公司债券,并放开地方融资平台政府收入占比 50%的上限限制,但不允许配套补流。该窗口指导并未发文,为放松申报标准。市县级地方政府平台由于评级较低,发行仍面临投资人意愿不足难题。
【解读】交易所的该政策主要是2018年10月发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发[2018]101号)的延续,101号文指出,按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,不得盲目抽贷、压贷或停贷,防范存量隐性债务资金链断裂风险;允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资。交易所放松平台公司的公司债申报条件,缓解基础设施投资下降的压力和地方融资平台到期债务的还贷压力。
19、2019年3月财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)
【重点】该意见要求各级财政部门要进一步提高认识,遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则,切实防控地方政府隐性债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,扎实推进PPP规范发展。
【解读】要求地方政府坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。
20、2019年5月《政府投资条例》发布
【重点】该条例规定政府投资资金应该以非经营性项目为主,政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金;政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
【解读】《条例》制定遵循以下基本思路:一是认真贯彻落实党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署,确保立法与改革决策相衔接。二是坚持突出重点,围绕政府投资范围、投资决策、项目实施和事中事后监管等关键环节,确立基本制度规范,做到既有遵循又避免繁琐。三是坚持统筹兼顾,相关制度设计既立足当前实际,保持政府投资管理的连续性、稳定性,又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。四是进一步强调地方政府举债的规范性,减少地方政府的隐形负债。
21、2019年6月发改委发布《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》
【重点】通知要求地方国有企及其控制的境外企业或分支机构发行外债,需由境内企业向国家发展改革委申请备案登记,要求城投平台信用和地方政府信用不划等号,限制城投外债发行规模。
【解读】《通知》是配合国有企业去杠杆的政策要求和坚持“结构性去杠杆”的政策主线,同时在国内基建发力的背景下,坚持隐性债务化解,避免内债转外债导致风险外移。
22、2019年6月中央办公厅和国务院发布《关于做好地方政府专项债券发行及配套项目融资工作的通知》
【重点】本《通知》有两大亮点:一是允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金(主要涉及铁路、高速公路、供电供气项目);二是积极鼓励金融机构提高配套融资支持。除允许专项债资金作为资本金使用外,《通知》还从以下四个方面加强了在建或拟建重大基础设施投资项目的融资保障。 第一,对于存在经营性收益的基础设施项目,鼓励金融机构在不新增隐性债务的前提下提供融资支持,保障项目资金需求。第二,对于在建的项目,《通知》允许融资平台公司在不扩大建设规模和风险的情况下与金融机构商讨继续融资,以保障项目进行。第三,允许地方政府使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金,并通过统筹预算收入、上级转移支付等多渠道筹集项目资本金,以支持重大项目建设。第四,地方政府专项债的加速发行可以缓解地方政府资金拨付压力,有利于地方城投平台的资金回笼。
【解读】《通知》在严控地方政府隐性债务的前提要求下,为发挥地方政府专项债对经济持续健康发展的支持作用,通过推进专项债及市场化融资管理,引导财政、货币、投资等政策为重大项目提供合理融资需求。
三、政府平台公司降负转型政策总结
(一)总体目标。规范地方政府举债,控制杠杆率,防范发生系统性金融风险。
(二)监管范围。严格规范地方融资平台公司、PPP、各类型产业基金,提出建立地方政府土地储备专项债,重点针对政府购买服务中的不规范行为等。
(三)禁止的地方融资行为。违规融资,变相举债,包括承诺最低收益、回购、承担损失,提供担保函、承诺函。
(四)对参与地方融资主体的约束。一是非金融企业:风险集中度过高,过度无序参与PPP,发生系统性风险;二是金融企业:股权投资中虚假出资,要求地方政府提供担保函、承诺函,形成明股实债。
(五)明确政府融资的两个合法途径。一是省级政府在批准的限额内发行地方政府债券;二是通过PPP方式推进政府项目。(剥离地方政府融资平台的政府融资职能)
(六)政府隐性债务的化解方式。出让政府股权以及经营性资产、其他项目结转资金、经营收入、盘活存量资金、处置政府闲置资产等
(七)监管趋势。一是全面摸清“隐形债务”规模;二是继续规范地方政府债务融资行为;三是加快融资平台市场化改革步伐;四是进一步推进地方事权财权改革。