政府平台公司转型路径及案例分析

一、以完善授权经营体制为契机，理顺规范政企、政资关系
【案例1】长高控股：建立政企合作的契约关系
（1）企业背景：长沙市属国资战略平台四大功能类企业集团之一
作为长沙高新区直属平台公司，长高控股成立于1992年，是长沙市属国资战略平台四大功能类企业集团之一。作为国内最早一批高新区平台企业，从最早的土地整理、基础设施投融资与建设开发，到后来的高新技术企业招商引资，再到二级园区开发和产业孵化、培育和园区运营，长高控股经历了高新区开发的各个阶段。在集团公司旗下，设有麓谷建发与麓谷实业两大龙头企业。其中麓谷建发主要承担区域基础设施和公共配套等功能性板块业务，覆盖市政道路、园林环卫、保障住房、工程施工、汽车园区等领域；麓谷实业主要承担竞争性板块业务，包括产业地产、商住开发、清洁能源、物业管理、金融服务、高新技术产业投资等领域。
（2）功能定位：出色承担地方区域开发“子弟兵”角色
经过几年的市场化转型努力，长高控股已经基本搭建起一套产业园区开发、招商、运营乃至产业投资在内的框架体系，团队架构与业务模式也初步成型。
翻看长高控股的过往业绩，已累计完成城市投资建设总额约400亿元，其中包括长沙高新区60平方公里范围公共配套设施建设，建成市政道路约350千米，累计完成投资约200亿元；承接了长沙高新区所有财政投资的学校、医院等功能性项目代建管理；完成保障性安居工程逾280万平方米；已建及在建的产业代建项目规模逾30万平方米，包括华曙高科3D打印产业园、中兴通讯智能终端设备研发生产基地等；采用类PPP模式，对麓谷新区规划范围内约2平方公里已征未拆用地进行建设，总投资约40亿元。
（3）发展短板：停留于依赖政府信用变相投融资的商业模式
如何在这种意义上的基础上，摆脱原有简单的BT政府付费、依靠政府信用进行变相投融资的商业模式，搭建出最适合自己的盈利模式和商业模式，从而更好地体现自己的市场化、专业化和平台化价值，这才是可持续之道。
（4）解决路径：三步走，构建新型政企契约化合作关系：
一是新老划断。以前和政企相关，扯不清理还乱的关系，委托第三方进行政府审计理清楚，先界定好双方是否有置换债务的能力，新关系按照契约关系理顺。
二是完善平台公司董事会。引入外部董事，主要为与集团主导产业相关的产业专家，借助外脑的同时，规避内部人控制风险。
三是以国资改革带动国企改革，完善授权经营机制。管委会对平台公司的经营管理，按照年度预算进行考核和激励，在年度预算范围内，授权董事会拥有充分的自主经营和决策权，即所谓的“笼子经济”。
在分类改革与模式创新的基础上，更重要是要拿出敢于打破体制机制束缚，构建新型政企合作关系的勇气与决心，将积极求变的欲望与善于平衡的智慧相结合，才能在这场“戴着镣铐跳舞”的考验中交出满意的答卷。
引入标杆企业实施转型对标，聘请第三方内外结合制定和完善转型发展战略和目标。

【案例2】宁波大港：对标先进实现从传统转型
（1）企业背景：宁波经开区老牌区域功能开发公司
宁波经济技术开发区大港开发有限公司（下称“大港公司”），是老牌经开区宁波经济技术开发区控股公司旗下的子公司。从发展历程来看，大港公司在发展早期负责一个片区的区域开发与工业园区建设职能，后来又按上级要求承担了拆迁安置房在内的保障房建设，以及职业学校等区域配套的代建任务，完全是一条地方政府国企区域开发“子弟兵”的标准发展路径。目前情况来看，以住宅与商业地产开发为代表的房地产开发销售，是大港公司的主要利润来源。
（2）面临问题：长短期经营收入不平衡，资源优势挖掘不充分
在顺利完成了早期上级布置的区域开发任务后，如何摆脱“有政府价值，无企业价值”的行业通病，成为该公司管理层首先要面对的问题。特别是当下在中央严厉清理地方投融资平台的大背景下，企业盈利路径与资金来源在哪里，对于这样一家平台公司而言，诚为生死存亡之所系。
（3）解决路径：边开车边换胎，从具体园区业务映射和倒逼企业模式、体制、机制的改革创新：
一是利用现有物业稳定现金流，尝试REITS、ABS、ABN等金融创新；大港公司曾先后开发了多个工业园区，累计有47万平方米的产业地产物业。其中27万方销售给了招商引资进入区域的企业，目前手中还持有约20万平方米的物业，这部分物业能够带来比较稳定的现金流。如果通过更大规模承接区域内公租房、租赁房等业务，在手中积攒更多能带来稳定现金流的物业，就具有了进行资产证券化的金融创新基础，包括类REITS、ABS、ABN等金融创新融资手段都是可以尝试的方向。
二是利用代建区域配套获取政府资源，倒推盈利模式、商业模式和产业线设计。目前大港公司代建的职业学校板块等区域配套板块，未来有望成为大港公司业务多元化与获取更多政府资源流量的端口业务。这是如何最大化自己平台公司优势的一大路径——解决领导痛点，从而占领资源高地，进而倒推出自己的盈利模式、商业模式和产业线设计。
三是作为股东方参与宁波“芯港小镇”的建设，获取承接宁波战略新兴产业布局重要载体的机会。全浙江省这第一个“芯港小镇”，位于宁波北仑区的柴桥片区，分为高端制造生产区、研发服务综合区和老街生态文化区，围绕创新驱动转型和生态文明建设，将建成2平方公里的芯港产业园区、1.1平方公里的生态客厅和1.5平方公里的文化门厅，打造成集高端制造、研发创新、创智服务、乐活休闲、文化生态于一体的科技文创小镇。
如能借此磨练出一套从产业地产开发到产业招商与产业培育，再到后期运营管理的商业模式，搭上区域战略产业机遇，将加速大港公司的市场化转型。这是政府平台公司转型创新的又一个可行路径——边开车边换胎，从具体园区业务映射和倒逼模式、体制、机制的改革创新，然而再反过来助推具体园区业务的开展和战略的可持续性。

二、升公司治理现代化水平
【案例1】深投控（产融结合）：增强投融资功能和专业化运营
（1）企业背景：深圳市三家国有资产经营公司的基础上组建的国有独资有限责任公司
深投控于2004年经深圳国资委批准，将原国有独资企业——深圳市投资管理公司、深圳市商贸投资控股公司及深圳市建设投资控股公司合并设立的国有独资有限责任公司，聚焦构建投资融资、产业培育、资本运营三大核心功能，担当政府与市场之间的桥梁，成为创新要素资源整合的平台。
（2）通过资源整合，转型金融控股平台
金控平台打造的核心逻辑是通过资源整合打造内部协同的生态体系，实现产融结合和融融结合，构建起完整的“客户－平台－资产”的金融闭环生态。经过多年发展，深投控形成了金融服务、科技园区和高新技术产业、新兴产业与高端服务三大产业集群。
（3）构建“五位一体”商业模式：高端科技资源导入+科技园区+金融服务+上市平台+产业集群”
以科技创新为核心，以资源优势为基础，构建“高端科技资源导入+科技园区+金融服务+上市平台+产业集群”五位一体的商业模式。科技园区为“土壤”，金融服务为“阳光雨露”，新兴产业和高端服务业为“种子、幼苗和树木”，通过上市平台提高资产流动性，实现资本证券化，推动三大产业集群的协同发展和深度融合。

【案例2】张江高科：引入外部专家董事提升公司治理水平
（1）企业背景：上海张江高科技园区开发股份有限公司于1996年4月在上海证券交易所正式挂牌上市，系采用公开募集方式设立的股份制上市公司，公司简称“张江高科”，股票代码600895。控股股东上海张江集团（有限）公司持有上市公司50.75%股权，实际控制人为浦东新区国资委。公司主营业务为张江核心园区的开发建设、租售运营、区内科技企业的投资
（2）“一体两翼”模式逐渐成型
自1999年始，从“打造自主创新园区运营蓝筹股”到“以张江园区特色房产营运为主导，以高科技产业投资和专业化创新服务提供为两翼”，张江高科担任着大房东的角色：拥有约235万平方米的产业地产空间资源，为园区众多高科技企业提供了发展所需要的物理空间及综合性服务，获得过很多荣誉。2006年，张江高科提出了以地产开发商、集成服务商、产业投资商“三商”为发展方向，以地产开发为主体、高科技产业投资和专业化创新服务两翼互动发展的“一体两翼”的发展战略。
低谷：“一体两翼”商业模式不足逐步暴露，企业可持续发展能力薄弱。
起初，“一体两翼”战略实施成效，张江高科充分发挥在资本市场上的旗帜作用，积极参与园区物业的开发建设，直接投资了一批高科技企业，促进了国有资产的保值增值。但是，随着时间的推移，张江高科“一体两翼”战略的实施效果，离规划预期仍然存在较大差距，主业不优、资源利用低效、经营效益和资产质量不高、多元化进展迟缓等问题突出，资本市场反应并不理想，发展疲态尽显，难以适应越来越激烈的市场竞争。
2013年末，张江高科拥有182.93亿元的总资产，但总资产周转率仅为0.06，排在所有园区类上市公司的末位，2013年张江高科的营业净利率虽然达到了20%，但盈利主要来自于股权套现，园区销售和租赁收入双双下滑，固守小张江，未形成可复制商业模式。2013年公司房地产收入的复合毛利率仅为 44.67%，同比下降 9.4 个百分点，而且自2010 年以来，公司财务费用快速增长，占营业收入的比重始终高于 20%，严重拖累了公司整体业绩。张江高科作为承担着区域开发和产业集聚重任的国有园区平台，旗下却没有一平方米的住宅用地可供销售，ROE（净资产收益率）长期低于6%，在资本市场一度几乎失去再融资的能力。
（3）转机：“新三商战略”促四大转型，主营业务模式更加清晰
面对这样的困难局面，2014年，在葛培健到任张江高科以后，在张江高科第六届董事会成员和经营团队的带领下，张江高科以“科技投行”作为战略发展方向，推出“科技地产商、产业投资商和创新服务商”的“新三商”战略，突出产业集聚特点，探索将科技地产的有形资源转化成产业投资的无形资源的基金操盘的独有模式。“新三商”模式逐渐改变之前以工业地产开发运营为主导的“高投资、重资产、慢周转”模式，向“股权化、证券化、品牌化”转型，寻求科技地产和产业投资业务的有机融合、协同发展。
（4）转型见成效：“新三商战略”促四大转型，三年经营业绩持续增长
报告期内收入利润结构逐步优化，转型发展经济效应增长显著。2014年至2016年，张江高科的净利润持续增长，分别是4.3亿元、4.8亿元、7.3亿元，其中2016年同比增长51%，利润以及增长创公司历史新高；2016年净利润是2014年的1.67倍。2016年，张江高科科技地产实现毛利6.69亿元、投资收益实现7.97亿元，在利润结构中，产业投资与科技地产的利润贡献实现了并驾齐驱，体现从房地产公司向高科技投资公司转型已初见成效，公司利润结构逐步优化。
（5）经验：做优董事会，以董事会治理改革支撑上市平台转型
董事的专业背景、专业结构在相当程度上决定董事会的履职能力。董事会结构方面，高标准配置董事会结构，除时任张江高科董事长陈干锦、葛培健都是非常资深的国企领导外，还积极引进了资深财政系统公务员董事奚永平，资深财务专家董事陈亚民，资深国企高管独董金明达，资深会计专家独董李若山和企业管理专家独董尤建新。董事会行为方面，注重通过制度保障科学决策。实际运作中，张江高科运作与控股股东做到了“三分开、五独立”，张江高科的主要股东、实际控制人重视合规、行权合规，没有违规行权；董事会与经理层之间权责边界清晰，双方没有发生较大的矛盾冲突；并积极利用投资决策委员会等保证制度决策的科学。董事会激励方面，树立事业合伙人观念，第六届董事会以来，张江高科以“投行思维”的理念重塑了适应公司战略转型升级的组织架构，以打破“三铁”（铁交椅、铁饭碗、铁工资）为突破口，开展了内部运营机制的改革。张江高科董事会通过了经营层任期考核和提取超额净利润用于中长期激励的方案（提取了年度超额净利润的5%），以市场化的方式，形成团队经营目标与公司长期发展目标的一致，在团队中树立“事业合伙人”的观念。

三、培育打造公司系统内主营业务特征明显、市场化经营能力较强、现金流稳定的板块成为上市主体
【案例1】长沙经开：资产重组实现可持续盈利
（1）企业背景：长沙经开区管委会出资设立的唯一国有独资企业
长沙经开集团1996年成立，注册资本10亿元，截止2017年底账面资产334.38亿元，主要承担区域开发、土地基建、招商引资、园区运营等平台职能，是长沙经开区的主要缔造者之一。与国内大多数区域开发平台同行一样，长期以来长沙经开集团作为管委会子弟兵，承担的很大一部分职能是政府投融资平台功能，行政任务大于市场化要求。随着新一轮国企改革与投融资平台市场化转型大势所趋，2012年起长沙经开集团成立建设公司接收从经开区管委会建设局分离出的工程建设业务，开启公司化转型。2015年组建独立于管委会的党委、董事会、监事会和经营班子，开始形成相对健全的现代企业制度。
（2）转型尝试：对标先进提出“三商战略”，坚持走向市场化和专业化改革之路
进入2018年，背靠经开区禀赋雄厚的制造业基础，长沙经开集团正站在新一轮的改革调整的风口浪尖之上，即逐步退出政府平台公司职能，寻求通过模式创新与国企改革，以更好助推和分享区域价值提升与产业发展红利商业模式。长沙经开集团在顶层战略设计中明确提出了全力打造地产开发商、产业投资商、城市资源运营商的“三商战略”。通过地产板块、投资和金融板块以及城市资源运营板块三大板块的业务联动，摸索一条综合性产业地产开发集团的发展路径。
（3）核心问题：如何化“硬”为“柔”+如何“三商联动”
那么对于长沙经开集团来说，随着长沙工程机械和重工业的升级转型，备受政府倚重的园区应该如何承载这种“整体战”，锻造出独有的长沙模式？“新三商战略”确立下的三大业务板块如何在联动中寻求突破？手握最“硬”园区的平台企业，如何化百炼钢为绕指柔，向柔性化发展转型？
（4）解决路径：通过资产并购重组，形成上市板块与非上市板块的良性互动
集团城市资源运营板块中已有的水质净化公司和供水公司构成的水务资产，每年能产生稳定的现金流，如以其为资产证券化的基础，再通过金融投资板块控制一些环保相关产业和概念，进行这一领域的资产并购和重组，率先打造出一家上市公司，通过资本市场的融资能力为区域产业发展输血，而产业地产板块则通过产业孵化和培育源源不断输送优质项目和概念，形成上市板块与非上市板块的良性互动。这样在不增加政府债务的前提下，解决了国有区域开发平台的融资难题，又理顺了产业培育与园区开发运营的关系，一举两得。

【案例2】广东碧桂园物业服务股份有限公司（碧桂园物业）
（1）企业背景：国内大型知名物业管理企业
广东碧桂园物业服务股份有限公司是国内大型知名物业管理企业，自1992年始为碧桂园集团项目提供物业服务，具有国家一级物业管理资质。先后荣膺“中国物业管理品牌影响力企业”、“中国物业服务百强满意度领先企业”、“中国物业服务百强企业”、“ 中国社区服务商 TOP10”等奖项。于2016年行业百强企业综合实力排名中名列第五，品牌价值达28.68亿。
（2）专业化管理团队，服务范围覆盖全国
碧桂园物业拥有一支4万人的专业管理服务团队，业务覆盖全国28个省，为住宅、商业体、写字楼、学校、市政配套等不同业态，提供客服、清洁、绿化、维修、安防、协销等管理服务。目前，项目数量超700个，合同管理面积超2亿平方米，服务 300万住户，2016年第三方独立调查满意率为96.13%，分数属行业领先。
（3）管理特色：经营底线明确+高强度培训+内部市场化
碧桂园物业管理的特色在于：一是经营底线明确。“至死不亏钱”，尽力控制人力成本。二是高强度培训。通过碧桂园培训实验室，物业管理公司加强对每个物业基层员工的培训，每位物业经理必须经过总部21天的封闭式训练，合格后方可进入项目。三是内部市场化。碧桂园所有物业均为碧桂园物业管理公司维护，每一个项目的物业公司招标都是对内开放，内部公开竞争，能者上、庸者下，这极大地优化了内部竞争环境。
（4）分拆旗下物业管理业务，增加品牌影响力
2017年3月20日，碧桂园宣布分拆旗下物业管理业务，以介绍方式于港交所主板上市，碧桂园將通过以实物方式向股东分派其服务全部股份。分拆该业务上市，可增加营运及財务透明度及改善企业管治，以及提升公司形象，继而更加有能力吸引策略投资者投资，及直接与分拆集团组成策略性伙伴。

四、建立企业内部市场化经营机制，探索转化通道实施职业经理人任期选聘，全面实施三项制度改革。
加快建立市场化的经理人选聘机制，构建多元化的薪酬结构，建立科学的高管业绩考评体系，加强薪酬委员会建设。增加高管薪酬信息披露的透明度，让市场参与者监督。
【案例】中集集团：“职业经理人”制度探索
中集1980年成立，由央企招商局和外资丹麦宝隆洋行各持股50%，著名改革派、招商局副董事长袁庚兼任首任董事长。1982年，麦伯良从华南理工大学毕业，被分配到中集工作，历任技术员、生产技术部经理、副总经理，属于招商局的外派干部。1987年，央企中远集团入股中集，形成招商局、中远集团、宝隆洋行分别持股45%、45%、10%，两家央企持股九成。由于公司在业务上对中远集团过度依赖，中远集团派出了高层管理人员。1990年，麦伯良出任中集代总经理，主动下海、转身为职业经理人的同时，把握住了自己的定位，靠业绩赢得了空间。麦伯良实际的业绩：公司现为世界领先的物流装备和能源装备供应商；发展迅猛，上市的1994年营收为13亿元、净利润0.9亿元。2014年净利润24亿元，2015年净利润20亿元。2017年，营收762亿元、净利润25亿元，加权平均净资产收益率8%。在混合所有制推进上，中集2015底完成H股增发，核心干部与员工参与认购，使“以人为本，共同事业”文化得到进一步落实。迄今麦伯良已任职中集总裁超26年，这在国资主导的公司中非常罕见。
中国国际海运集装箱股份公司尽管国有股份高达48.29%，但其经理人通过市场化方式选聘，只对董事会负责，国有资本和行政单位不能通过人事任免权直接干预企业法人的人事任免。
中集股份其董事会每年对经营班子提出目标责任，辅之以岗位年薪制。达到或超过目标者，领取年薪并给予奖励，当年未完成目标者，予以重罚，连续两年不能完成岗位目标，就要让出岗位。从2013年开始，公司开始实施利润分享计划。
国务院国资委分配局原局长、中国企业联合会常务副理事长于吉认为：麦伯良是成功的职业经理人，是职业经理人的楷模，在他的带领下，公司从一家濒临倒闭的小厂，发展成为一家世界著名的行业龙头企业。

五、开展年度考核与任期考核相结合，引入行业标杆，实施绩效薪酬挂钩机制
推进员工持股改革，促进人力资本与国有资本的有机结合；引入市场化经营机制，发挥人力资本的核心竞争优势；重视新生代人才职业规划发展，引导青年人才价值实现。
【案例】碧桂园：“同心共享计划”
2014年10月，碧桂园推出的“同心共享”制度中明确，新获取的项目均采取跟投机制，项目经过内部审批定案后，集团投资85%以上，员工跟投不超过15%的项目股权，共同组成项目公司，同股同权，“成就双享”。“同心共享”的本质就是对超额利润实施激励——项目跟投机制，目的就是“股权留人”、“金手铐留人”。
一是总部高管组建基金，由总部高管共同组成一个基金，对每个项目进行平均跟投，股权比例约在5%。
二是区域平台平均跟投，区域平台对区域内的每个项目平均跟投，比例在5%以内。
三是项目团队跟投，项目团队跟投所管的项目，比例在5%以内。资金来源主要是员工自筹资金，集团公司为员工提供一定额度贷款或帮助申请贷款。2016年，碧桂园实行同心共享的项目达583个，开工310个。实施“同心共享”制度以来，各项指标有显著改善和提升。依靠“项目跟投”机制，2017年碧桂园超越万科、恒大，成就中国第一。引入战略投资者等社会资本，通过混合所有制改革化解风险，提升产业协同效率。
通过混改，平台公司短期能够通过引入非国有资金缓解偿债资金压力，又可以通过债转股方式化解债务风险；长期来说，平台公司通过引入非国有资本增强企业竞争力，实现国有资产的保值增值，提升平台公司再融资能力。

【案例】宜安科技：国有混改招商引企模式
（1）企业背景：东莞宜安科技股份有限公司成立于1993年5月，注册资金8400万元，是一家集轻合金材料成型、研发、生产、营销为一体的国家高新技术企业，是广东省生产轻质合金产品的知名企业，是全球唯一将液态金属应用在汽车行业的企业，拥有全球最大规模生产锆基非晶合金的生产线，行业影响力强。
（2）宜安科技定增株洲市国有资产投资控股集团有限公司4.3亿
2018年3月2日公司发布公告称，《东莞宜安科技股份有限公司非公开发行股票发行情况报告书》已经获得批准，宜安科技本次发行5000万股，发行价格为每股8.6元，募集资金总额为4.3亿元。
（3）株洲市国资控股集团独家认购全部股份，成宜安科技第二大股东
株洲市国有资产投资控股集团有限公司1998年成立，资产总额387亿元，出资企业77家，其中全资子公司10家，上市公司8家，投资涉及工业、农业、金融、地产、旅游、园区等领域。株洲市国资委旗下的株洲市国有资产投资控股集团有限公司认购以上全部份额，发行完成后将成为宜安科技第二大股。