国内城市发展正在从增量转向存量为主的时代。据公开数据显示，国内目前存在的老旧房产总面积预估已超200亿平方米并仍处于增长状态，急需借助城市更新“腾笼换鸟”。实施城市更新有助于充分释放我国发展的巨大潜力并形成新的经济增长点，成为畅通国内大循环的重要支点。城市更新已然成为未来十年的风口，成为众多房企、央企和第三方服务机构掘金之地。2019年12月，中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念。会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。”存量房屋的提升改造成为政策新风口。国家“十四五”规划提出：加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场。2021年3月，李克强总理在“两会”上提出：“十四五”期间要实施城市更新行动，完善住房市场体系，提升城镇化发展质量。各地政府基于前期城市更新的实践，因地制宜、因城施策，城市更新政策密集发布。广州从政府站位的角度，对城市更新给出了明确的“政府主导”的原则。2015年，《广州市城市更新办法》颁布，将“三旧”改造上升到了城市更新的高度，治理城市发展过程中产生的衰败地区、土地低效开发地区，同步诸如核心区产业提升、民生改善等城市发展需要解决的重点问题上也得到了明显关注。深圳的城市更新政策相较于广州，变“政府主导”为“政府引导”，相比之下有着更深层的市场逻辑，高强度的地块开发也给予了市场力量在城市更新过程中盈利的基础和参与积极性。2009年，深圳作为城市更新的先锋者提出了中国第一个城市更新专项政策《深圳市城市更新办法》，可以说这一年标志了我国正式进入了城市更新元年。2020年，《深圳经济特区城市更新条例》颁布，用了11年的时间完成了从地方政府规章到地方性法规的飞跃。上海的城市更新相比广州、深圳，选择了既有具体问题具体分析的务实，也有折衷主义的色彩——结合不同的项目性质，给出了“政府-市场”双向并举的方式。在“政府推动、市场运作”的考虑下给社会力量、市场力量以参与的空间，让更合适的主体发挥更重要的作用。
（一）城市更新的内涵
城市更新是一个大概念，指将城市中已经不适应现代化经济和社会生活的地区做必要的、有计划的改造，同时保存城市传统建筑文化和风格。城市更新是盘活城乡不良资产重新打包上市分配的过程。从国内的实践来看，城市更新主要区域为北京、上海、广州、深圳等一线城市，并逐步延伸到成都、杭州、南京等新一线城市。更新对象为成片旧区、旧村、旧厂房和旧城更新。更新模式为“工改工”、“工改商住”、“工改居”。开发模式有政府主导、市场主导、政府和市场合作三种模式，每种模式下房企垫资压力和项目周期有所差异。城市更新的目标，主要是解决城市中影响甚至阻碍城市发展的问题。城市更新政策性很强，涉及房屋、土地、规划、风貌保护、财政、税收、金融，等等。按照改造力度由弱到强，城市更新项目可分为整治类、改建类和拆建类三种类型。不同城市命名略有不同，但实质相近，例如深圳将城市更新项目分为综合整治类、功能改变类和拆除重建类（分别对应整治、改建和拆建）；广州分为全面改造（对应拆建）和微改造（对应整治和改建）。整治类项目。改造力度弱、审批条件宽松，房企参与相对较少。整治类项目不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善现状功能等为目的，一般不增加建筑面积。审批程序简化，主要由区政府负责审批、实施、竣工验收和后续监管。改造资金主要来自市/区政府、权利人等。改建类项目。改造力度居中、一般需由市级城市更新管理部门审批，房企一般可通过改造、持有运营的等方式参与项目。改建类项目一般不改变土地使用权的权力主体和使用期限，在不全部拆除的前提下进行局部拆除或加建，可实施土地用途变更，部分城市可增加建筑面积。房企可通过改造、持有运营等方式参与项目。拆建类项目。改造力度强、审批严格，是房企参与城市更新的主要形式。拆建类项目对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建设，可能改变土地使用权的权利主体及变更部分土地性质。拆建类项目流程较复杂，审批机构涉及区、市城市更新管理部门。
本文以拆建类城市更新项目为例，此类更新项目分为四大步骤：计划立项；专项规划报批；实施主体确认；土地获取。项目申请纳入“城市更新单元计划”。申报主体可以为权利主体（如村委会等）、由权利主体委托的市场主体（如房企）、或市/区政府，项目申报需满足一定前提，如达到最小改造规模、补公用地达到一定比重、改造意愿满足条件等。其中，改造意愿征集是立项前的关键步骤，不同城市要求有所不同，如深圳为单地块“双2/3”。在完成意愿征集后，申报主体可向区更新办提交申报材料，经区、市两级审批后项目纳入“城市更新单元计划”。
“城市更新单元规划”的编制和审批，通常需在立项公告后一定时限内完成方案报送，如深圳要求为1年。在这一流程中，申报主体一般首先向主管部门申请核查土地及建筑物信息，再聘请有资质的规划设计单位编制规划方案，并与规划国土部门深入沟通、报审，以获得对公司有利的批复指标。专项规划报批是房企就容积率、配建要求等与政府进行博弈的过程，通常需要耗时1-2年。通过签订《搬迁补偿安置协议》等方式形成单一实施主体的过程。这一阶段房企首先与原权力主体签订《搬迁补偿安置协议》，再向区旧改部门申请认证实施主体资格，认证通过后与区旧改部门签订监管协议、设立资金监管账户。这一步骤通常耗时1～3年，部分城市为缩短项目周期，不绝对要求100%的签约比例。实施主体完成建筑物拆除、原房地产证注销等工作后，与政府签订土地使用权出让合同，标志旧改项目正式孵化完成。旧改项目土地一般采用“招拍挂”公开出让，少数地区允许协议出让。2018年4月，广东省发布粤国土[2018]3号文，首次允许旧改用地协议出让，对广东旧改项目的推进作用巨大。3号文规定：三旧改造用地属政府收储后再次供地的，须以招拍挂方式出让，其余可以协议方式出让。）城市更新项目参与主体多，关系复杂，需要明确建设目标、建设内容、工作机制、项目流程、管理模式、激励机制和责任分工，各环节上需要“共治”模式。
城市更新前期的参与者为政府，后期的主要参与者有投资机构（基金、金融机构等）、开发商、服务商，但他们在介入的时期、选择的资产标的、商业模式及各自优势等方面均差异显著。根据项目属性确定实施主体：属于政府投资范围的公益性项目，由政府部门作为项目的实施主体。属于半公益性的、资金能够自平衡的准公益性项目，由城投公司作为实施平台。属于市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的，可通过竞争性方式选择社会资本作为实施主体。在城市更新项目中，往往同时具有公益性、准公益性、经营性项目，因此实施主体可以有多个；根据不同的实施范围，将实施工作进行划分和分配，根据具体的工作内容选择适宜的实施主体。
各方利益平衡难。城市更新需要调整原有城市空间布局，重新配置资源，能否平衡多方利益关系，直接影响资源重新配置的优化程度及项目的推进速度。政策限制严格。城市更新项目推进过程中会涉及规划红线、文化遗产保护、环境综合整治等各种法律、政策的严格限制。不确定因素多。城市更性项目投入规模大、周期长、不确定性因素多，社会效益远大于投资主体的经济效益，未来如何保障投资主体的经济收益，也是一道难题。项目规模和央企投资体量不匹配。目前市场上很多的城市更新项目，要么就属于“绣花”式的微更新，要么就是在老旧小区中拾掇零碎，投资规模小，且考验运营能力及耐心。公益属性导致难以满足收益要求。央企自身也肩负着资产增值保值的使命，但很多项目的公益性属性占比更高，盈利性有限同时存在诸多政策限制，未来项目投资能否赚钱，如何考核业绩存在困惑。巨额体量资金孕育着大风险。后疫情时代下，大部分地方财政紧张，大体量的城市更新项目需要企业投入资本金，一旦押错方向，未来存在巨大风险。央企、国企一方面肩负着重要的社会使命，另一方面参与城市更新同样面临着诸多挑战，想要真正从城市更新中掘金，真正完成大规模资金的投资闭环，需要尽快建立三大能力。产业协同能力。城市更新不仅仅是拆房子、修路、建桥，更为重要的是产业的更新，产业、文化、环境、基础设施和居住条件的协同更新，在此类项目中需要发挥不同产业间的集群效应，加速产业间的融合，提升产业间的协同效应，需要国企央企能够提供综合性更高的服务，整合资源，需要练就从规划、建设、产业导入、产业集聚全阶段的优势城市综合服务能力。城市更新项目具有复杂性和多样性，从规划、建设、投资、招商、运营等各个阶段均对实施主体提出了高要求，同时又需要满足政府、企业、居民、社会公众各方的利益诉求，要求企业能够运用自身的专业能力，提供从更新改造到运营给管理的全产业链服务和增值服务。
资产管理能力。片区项目具有周期长、投入大、产出慢等特征，需要采取轻重资产平衡发展的新模式，盘活存量资产，本月首批九只基础设施REITs全部完成发行，以基础设施作为标的限制明确的指向了城市底层，如果套用在城市更新上，就意味着只有片区式、产城融合的城市更新有机会享受这样的退出通道，推动资产运营从传统的“物业服务”升级为“专业运维系统”的打造。城市更新基金：
债权投资（委托贷款、股东借款等）；
股权投资（合作设立公司、股权受让和增资等）；
夹层投资（债权投资和股权投资相结合）。
政策性产业基金：
通过母子基金的形式以及优先级和劣后级的结构化安排，撬动社会资本共同参与投资。
项目建设阶段的建设信贷化
在此阶段，可以考虑运用较为成熟的银行贷款、信托及明股实债的私募基金等金融工具筹措项目建设所需资金。
项目运营阶段的资产证券化
房地产信托基金（类REITS)、抵押贷款证券化（CMBS）和受益权资产证券化（受益权ABS）等三种。
