8月10日，住建部发布通知，就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）公开征求意见。本文就该意见稿相关内容作一分析。
意见稿中提出了四大量化指标：
1、拆除面积。原则上，老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。
2、拆建比。原则上，拆建比不宜大于2（拆建比指新建的建筑总面积与拆 除的原有建筑总面积的比值）。
3、建筑密度。不突破原有老城区的建筑密度和强度，不增加资源环境的承载压力。
4、就近安置率。更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
基于以上四条量化指标，新建建筑面积扣除就地安置面积外，剩余建筑面积部分为未来项目可产生收入的来源。
根据中潜城市更新实务项目上的测算分析，未来项目上如严格按照四大指标的规定执行，开发项目收益自平衡将很难实现。虽然前两项指标，给予了“原则上”的口子，但是地方政府项目执行上，能否进行突破需要打一个问号。
后疫情时代，地方财政都处于困难时期，从31省市2021年上半年财政收支情况看，仅上海市出现“财政盈余”，其余30个省市均存在收不抵支问题。大拆大建意味着政府需要进行更多的财政投入，可能会带来更大的财政支出压力和隐形债务负担。
图：2021年上半年各省市收支缺口数据（来源：WIND,各省财政厅、中泰证券研究所）
注：四川省尚未披露上半年财政收支情况，数据为1-5月。
土地财政实际上是过去增量发展阶段，政府融资的一种重要手段。未来如果政府仍延续土地财政卖地的思路，对于地价不高的城市来说，风险更大。因为地价低，意味着融资成本更高，要卖更多的地，招商难度更大。未来如无法带来足够的税收，城市建设投入越多，财政就越会捉襟见肘,加速债务危机爆发。
所以，我们看本次意见稿，可以看出政府对于城市更新的几个定位：
①根据本次住建部的几条量化指标可以预见，如果指标未来作为执行的硬性红线，那城市更新中的土地收益、开发收益，本质上是为了平衡区域中的公益性投入，而非是为了追求盈利。
②城市更新现在更多的不提倡大拆大建，而是对原有建筑进行适当的改造和翻新，既保护了文化与历史的传承，让建筑面貌焕新。可以看出城市更新重点关注的是功能上的提升，并不是追求大规模建设，盲目投资。
③在“房住不炒”和严控地方政府隐形债务的大政策背景下，地方政府不能再走“土地财政”的老路，而尤其对于中小城市，增容本质还是土地财政的思路。未来城市经济发展的关键还是，土地卖出去后，能否招商，招商落地后能否产生可观的税收，保证财政的可持续性。
拆建类项目是开发商参与城市更新的主要形式。过去开发商参与城市更新项目的投资逻辑是 “利润与拿地”。一级整理成本可用于抵扣土地价款，意味着前期可以以更小的投入从前端介入项目，而参与一级即可锁定二级拿地资格。从而通过一二级联动获得土地，通过新增的建筑面积，以销售变现（占大头）或者自持物业出租的方式，弥补项目的前期投入，获得投资收益。
目前不少地方的城市更新政策上，也是通过增容和补偿地块用于平衡收益。一旦征求意见稿落地，未来开发商平衡收益实现目标回报的难度将加大。因此投资思路需要转换，由“开发方式”向“经营模式”转变。城市发展从“高速度”转向“高质量”，开发主体着眼经营模式，未来需要提高精细化管理能力。
