随着政策和市场环境的变化，“投资人+EPC”日益成为片区开发项目的常见投融资模式。而其中对投资人的招选是该模式操作过程中的关键，本文将对针对使用单一来源采购和直接授权方式确定的投资人的问题进行浅析：
一、采取单一来源采购方式
采取单一来源采购主要考虑的是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。但非PPP项目，政府采购行为应根据政府采购法及其实施条例规定执行。
单一来源采购一词出自政府采购法。《中华人民共和国政府采购法》第三十一条符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：
(二) 发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
(三) 必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
上述条款可见单一来源方式采购针对的是货物或服务。
作为一个工程类项目，根据《中华人民共和国政府采购法》第七条政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例。
而根据《中华人民共和国招标投标法》第三条规定在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
因此政府采购工程应主要适用招标投标法规定，招标分为公开招标和邀请招标。
当然单一来源采购并非完全不能用于政府采购工程，例外情况规定如下：
《中华人民共和国政府采购法实施条例》 第二十五条 政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。
可见政府采购工程使用单一来源采购方式的前提是需要满足政府采购工程依法不进行招标，而政府采购工程依法可以不进行招标的情况如下：
情况A：《中华人民共和国招标投标法》对应规定：第六十六条 涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。
情况B：《中华人民共和国招标投标法实施条例》对应规定：第九条 除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：
（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；
（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供本工程；
（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；
（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
（五）国家规定的其他特殊情形。
再者，如采取单一来源采购形式采购，即将项目作为政府投资项目，应纳入政府预算资金安排，根据《政府投资条例》中规定：
1、 第六条 政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
2、 第二十二条 政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
3、 第五条 政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。
4、 国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
二、直接法律授权
1、法律依据
目前，关于PPP项目实施机构，缺乏上位法法律、法规层面的明确界定，主要是相关部分规章及政策规范性文件，具体如下：
序号 | 文件名 | 内容 |
1 | 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 (2015年第25号令，2015年6月1日实施) | 第十四条规定：县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。 |
2 | 《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号，2014年12月2日发布） | “按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。” |
3 | 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，2014年11月29日发布并实施） | 第10条规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。” |
4 | 《中华人民共和国行政许可法》 | 第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”。 |
2、相关分析
（1）发改委的行政许可范围
发改委行政许可范围内容包括行政许可项目范围、法律依据、许可期限、许可程序、项目审批所需材料，项目申报单位应按照规定编制项目申请报告。发改委并无作为“授权主体”的行政许可。
（2）实施机构的主体合法性
参考PPP、特许经营的相关法律法规，第25号令属于部委规章，作为目前中国法律体系该领域内位阶最高的法规，其未明确对政府授权“单位”的适用范围缺乏明确的指向，未明确“单位”除了行政机关、事业单位外，是否还包括政府控制的国有企业、国有控股公司、国有参股公司。
财政部〔2014〕113号和发改委〔2014〕2724号文件，法律位阶属于行政规范性文件，效力等级相同，但两部委规定存在一定冲突，发改委2724号文件规定实施机构不仅包括财政部113号文件所述“政府、职能部门、事业单位”，还包括行业运营公司及其他相关机构。综合六部委规章及财政、发改委规范分析，人民政府可作为授权机关，同时也可直接作为实施机构；政府下属职能机关、事业单位、国有公司等，如作实施机构还需县级以上人民政府授权。
（3）综上所述，项目实施机构应为具有行政许可权的政府或其指定的有关职能部门或事业单位，国有公司作为实施机构存在法律上的瑕疵。
（4）其他：根据《招标投标法实施条例》第三十四条规定，“ 与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”需考虑未来中标单位的投标合法性。
综上，非本级地方政府全资国企作为社会投资人，仍建议采取公开招标方式获取投资人资格。
