四大一线城市城市更新条例对比

2022年6月，《北京市城市更新条例（征求意见稿）》发布并向全社会公开征求意见。至此，北京、上海、广州、深圳四个一线城市均将城市更新相关政策上升到立法层面。四个一线城市的城市更新立法内容有何相同、不同之处，本文进行对比及分析。

1、城市更新界定

北京：“本条例所称城市更新，是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。具体包括：

（一）以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新；

（二）以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；

（三）以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；

（四）以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新；

（五）以统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新；

（六）市人民政府确定的其他城市更新活动。”

上海：“本条例所称城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动。具体包括：

（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；

（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；

（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境；

（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；

（五）市人民政府认定的其他城市更新活动。”

广州：“本条例所称城市更新，是指对市人民政府按照规定程序和要求确定的地区进行城市空间形态和功能可持续改善的建设和管理活动。经确定的城市更新地区应当具有下列情形之一：

(一)历史文化遗产需保护利用；

(二)城市公共服务设施和市政基础设施急需完善；

(三)环境恶劣或者存在安全隐患；

(四)现有土地用途、建筑物使用功能或者资源利用方式明显不符合经济社会发展要求;

(五)经市人民政府认定的其他情形。”

深圳：“本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有下列情形之一的区域，根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动。

（一）城市基础设施和公共服务设施急需完善；

（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；

（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；

（四）经市人民政府批准进行城市更新的其他情形。”

各个城市对城市更新的定义及内涵表述有所不同，但从其本质上理解，关于城市更新的界定均体现出两点：

（1）范围界定是城市建成区；

（2）目的是改善城市空间形态或功能。

2、城市更新分类

各城市城市更新分类划分标准不同，具体分类也各不相同。北京、广州、深圳条例中均有明确表述，北京按照改造内容分为居住类、产业类、设施类、公共空间类和区域综合类；广州、深圳均按照改造程度划分，广州分为微改造、全面改造和混合改造类，深圳分为拆除重建类和综合整治类。对于上海而言，未在条例中明确体现出具体分类，但从“城市更新指引体现区域更新和零星更新的特点”及“对需要实施区域更新的应当编制城市更新行动计划”、“更新区域内城市更新活动由更新统筹主体统筹开展；零星更新项目，可以由物业权利人实施”等相关表述中可以认为政策上上海将城市更新有分为“区域更新”和“零星更新”两大分类。

从具体分类上看，北京、深圳对分类的具体内涵进行了解释，而广州未展开描述。北京分类内涵见上述界定中的内容，不再赘述。深圳“拆除重建类”是指“通过综合整治方式难以改善，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。”而“综合整治类”包括“修缮建筑物外观；加建电梯、连廊、楼梯和遮蔽通道等辅助性设施；完善道路交通、给排水、供电、燃气、消防、安防、垃圾分类、通信等公共服务设施；增设或改造养老、文化、教育、卫生、托育、体育、快递、停车场、充电设施、社会治安等各类社区服务设施；保护、活化利用不可移动文物或者历史风貌区、历史建筑；改变建筑物功能；其他加建、改建、扩建或者局部拆建行为。”

各城市对城市更新的视角不同，分类也不同，而不同分类下城市更新特点、操作模式也不同，城市更新内容纷繁复杂，这也是城市更新实操中项目较为难以落地的原因之一。

1、土地用途转换

北京、上海、深圳均允许土地用途转换或综合统筹，具体来说：北京允许商业服务业相互转换，允许工业及仓储符合相关要求下转换为其他用途；上海在规划用地性质兼容的前提下，功能优化后可改变使用用途；广州允许在改造范围内不同土地用途统筹确定，包括居住、商业、商务、工业等。

而深圳原则上不允许综合整治类城市更新项目改变土地用途。深圳之所以与其他城市不同，原因在于深圳城市更新具有自身特点，从分类上深圳将城市更新分为拆除重建类和综合整治类，拆除重建类要将原有建筑物拆除、进行不动产权属注销登记，国有建设用地使用权重新出让，而综合整治类涉及修缮、加建、改建、扩建、局部拆除或改变功能等，原则上不允许改变土地用途。

2、土地配置方式

在土地配置方式上，北京包括租赁、公开出让、先租后让、作价出资（入股）、划拨、协议出让；上海包括招标、拍卖、挂牌、协议出让、划拨；广州包括公开出让、划拨、协议出让；深圳包括公开出让、协议出让。

我们重点关注对各个城市更新政策中的协议出让方式。

四个城市中均明确可以协议出让，北京规定“有偿方式配置，可以协议方式出让”，上海规定“不能采取招拍方式，经市人民政府同意，可协议出让”，但北京、上海均具体未作展开。广州和深圳相关条例中均明确提及协议出让并说明了具体的情况。

广州：“市、区人民政府组织实施的城市更新项目涉及土地供应的，应当公开出让，但符合规定可以划拨或者协议方式出让的除外。”“城市更新项目涉及以下用地的，可以划拨或者协议出让给符合条件的实施主体：经农村集体经济组织依法表决通过后，纳入旧村庄全面改造或者混合改造项目范围且转为国有性质的留用地”。

深圳：“实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权建设合同”。

总结来看，北京、上海、广州、深圳均在立法层面明确了可以协议出让，并且广州、深圳分别明确了可以协议出让的情形，具体而言，广州旧村改造集体建设用地转为国有性质的留用地可以协议出让；深圳实施主体按规划向政府无偿移交公共用地，可以协议方式取得开发建设用地使用权。

3、容积率奖励

容积率奖励相关政策方面，上海、广州有相关内容而北京、深圳未提及。对上海而言，零星项目提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等，可转变用地性质、按比例增加经营性物业、提高建筑高度等鼓励；并且对历史风貌保护也有容积率奖励政策，新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。对广州而言，无偿提供政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或对历史保护作出贡献，可给予容积率奖励。

4、土地出让金补缴

在土地出让金补缴方面，北京、上海、广州均有关于综合考虑各因素确定补缴土地出让金相关内容，综合考虑因素包括土地取得成本、公共服务设施、市政基础设施、公共空间以及提供保障性租赁住房等。深圳原则上不允许综合整治类城市更新项目改变土地用途，因此未提及土地出让金补缴相关内容。

5、一二级联动

在一二级联动方面，北京明确规定“城市更新活动不包括土地储备、房地产一级开发等项目”，这意味着北京无法通过城市更新政策实现一二级联动。上海、广州、深圳均提及一二级联动相关内容，可以认为，城市更新实现一二级联动在立法层面政策支撑仍存在困难。

从立法内容看，“防止大拆大建”已成为各地推进城市更新的共识。

《北京城市更新条例（征求意见稿）》强调减量发展，“严格控制大规模拆除、新建”。同时，结合首都城市特点，坚持“留改拆”并举，采用小规模、渐进式、可持续的更新模式，统筹推进首都功能核心区城市更新，促进老城整体保护。

《上海城市更新条例》强调，坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。北京、上海均强调“留改拆”并举，“留”位于首位。

《广州市城市更新条例（征求意见稿）》要求加大对城市更新微改造的支持力度，针对微改造项目挖掘空间难、审批许可难、资金筹措难等瓶颈问题，提供一系列解决措施。

2021年8月，住房和城乡建设部在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，以下简称“63号文”）中要求，严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建设面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。

需要指出的是，深圳城市更新模式较为特殊，深圳城市发展不受“减量”约束，以往城市更新实施中更侧重于拆除重建，这两个城市强调的是政府统筹、市场运作，市场化程度较高，社会资本参与较多。但在63号文后，城市更新大拆大建将受到一定限制，未来深圳以往采取的拆除重建类模式或将面临一定调整。

1、北京：积极引入社会资本方，物业权利人承担部分改造成本

《北京城市更新条例（征求意见稿）》中多次提及社会资本方，如“鼓励社会资本参与城市更新活动”“支持社会资本开展更新房屋再利用”“市、区人民政府应当对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与”等。以北京城市更新较为典型的“劲松模式”为例，该模式的核心是吸引社会资本参与，并保障资本的利益诉求，从设计、规划、施工到后期的物业管理全流程参与改造。借助后续物业管理服务的使用者付费、政府补贴、商业收费等多渠道收入来源，维持了一定期限内投资回报的平衡，形成吸引社会资本方参与城市更新的因素之一。

《北京城市更新条例（征求意见稿）》中明确规定，“城市更新实施主体与物业权利人应当按照约定合理共担改造成本，共享改造收益。”其他城市的城市更新改造成本一般由政府或社会资本方承担，很少涉及物业权利人，北京城市更新创新性提出物业权利人承担部分成本。以北京劲松社区改造为例，在改造资金来源上，政府财政投入4600万元，社会资本方（愿景集团）投入3000余万元，原住户每户增加5~7平方米居住面积，按8400元/平方米作为改造投入资金。在资金投入上将物业权利人纳入其中，具有一定示范意义，增加了资金投入来源。

2、上海：统筹主体成为城市更新一大特色

在《上海城市更新条例》中，第十七条、第十九条~第二十五条以及第五十六条均提及“统筹主体”相关内容，占据了大量篇幅，可见“统筹主体”的重要性，统筹主体也成为上海城市更新的一大特色。

首先，条例明确了更新区域内的城市更新活动由更新统筹主体开展，并且提出建立更新统筹主体遴选机制，具体由市人民政府另行制定，属于历史风貌保护、产业转型升级、市政基础设施整体提升等情形，市、区人民政府可以指定更新统筹主体。其次，统筹主体的职责与权利方面，在职责上，统筹主体编制负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目的实施等。在权力上，一方面，统筹主体具有更新区域内的城市更新活动统筹权，特定更新更新区域内的城市更新活动及原物业权利人均需要接受其指导，包括完成特定更新区域现状调查、区域更新意愿征询、市场资源整合等工作；另一方面，市、区人民政府根据区域情况和更新需要，可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。

统筹主体或成为城市更新重要操作模式。《北京城市更新条例（征求意见稿）》中也提出赋予统筹主体相关职能，具体来说“赋予更新实施单位统筹主体推动达成区域更新意愿、整合市场资源、推动项目统筹组合、推进更新项目实施等职能”。我们认为，未来可能有其他城市借鉴上海、北京经验，在城市更新项目中采用“统筹主体”模式，由其进行整体统筹与资金平衡。

3、广州：微改造是重要提法

从技术层面明确了微改造项目的操作标准，规定微改造项目退让、退界标准不低于现状。环保、消防、卫生防疫按照现行技术标准执行，对于受条件限制确有困难的，可以综合运营新技术、新设备、加强管理等保障措施。同时，实施节能改造提升建筑绿色低碳水平，采用可再生能源技术开展绿色化改造。在资金方面，微改造项目可以通过项目组合实施解决老旧小区改造的资金问题，并应当优先实施老旧小区改造项目，以提高居民生活品质和补齐民生短板。对于涉及用地以及建筑功能业态转换的，可以通过制定正、负面清单进行管理。

4、深圳：独特的城市更新“深圳模式”

深圳城市发展并不存在“减量化”压力，城市更新模式与其他城市较为不同，类型上分为拆除重建类和综合整治类，并且市场化程度更高，因此深圳在城市更新领域形成了独特的“深圳模式”。以城市更新程序为例，从流程上看是属于拆除重建类，这与其他城市从宏观流程进行描述有所不同。具体来说，城市更新一般按下列程序进行

“（一）城市更新单元计划制定；

（二）城市更新单位规划编制；

（三）城市更新实施主体确认；

（四）原有建筑物拆除和不动产权注销登记；

（五）国有建设用地使用权出让；

（六）开发建设；

（七）回迁安置。”

另外需要说明的是，深圳作为经济特区，政策制定具有一定特色性，对其他地方而言，学习借鉴时应注意是否符合实际和是否可以适用。