目前的基础设施市场上，政府方为解决短期内财政资金的不足，在受各种条件或资源限制而无法采取PPP模式的情况下，各地政府往往采取“投资人+EPC”或类似延期付款的操作模式公开招选社会投资人，由地方政府授权的平台公司与中标社会投资人合作展开相关投资、建设等工作。

在很多情况下，中标社会投资人需要与平台公司合资作为项目主体，这就涉及到国有资产交易事项，必须执行2017年的国务院国资委 财政部令第32号《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）。其牵涉相关程序较多、耗时较长，给相关基础设施建设的操作交易带来影响，特别当中标社会投资人是民营企业参与的项目。

本文重点分析其中涉及的国有资产产权交易方面规定，并就中潜咨询近期的实务操作案例提出操作建议。

1、规定

“第二条 企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。”

2、分析

“32号令”这一条规定了国有资产交易的总体要求，特别是“在依法设立的产权交易机构中公开进行”对实务操作影响很大。

“32号令”并未废止现行关于企业国有资产交易的法规，而是规定，现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。2022年5月，国务院国资委发布国资发产权规【2022】39号《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（以下简称“39号文”），对国有资产交易流转提出了部分补充或修正的规定。

我们认为，“39号文”对“32号令”作了有益补充，后续在没有冲突的前提下，包括“3号令”在内的其他企业国有资产交易监管规定仍可以作为“32号令”规定的补充。随着“32号令”的其他配套细则及指引等相关文件出台，对“32号令”与原有企业国有资产交易监管规定之间区别适用的边界也将更加明确。

后续相关分析会结合“39号文”的最新规定。

1、规定

“32号令”“第三条 本办法所称企业国有资产交易行为包括：

（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；

（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；

（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。“

2、分析

这一条覆盖所有国有资产交易行为，32号令还对国有企业转让“产权”和“资产”的交易程序进行了区别规定，企业增资行为也首次被纳入国有资产交易的监管范围。

1、规定

“32号令”“第四条 本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。“

2、分析

在现行国有资产监管法规体系中，该条款对国有及国有控股企业、国有实际控制企业给出了最为明确的界定，对于其他领域的国有资产监管实务具有极强的参考意义。

此外，“32号令”还规定，政府部门、机构、事业单位持有的企业国有资产交易，按照现行监管体制，比照本办法管理；境外国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境内投资企业的资产交易，比照本办法规定执行。

1、32号令的第七、第八条规定了国家出资企业国资产权转让的监管权限

“32号令”“第七条 国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

第八条 国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。“

2、32号令的第三十四、第三十五条规定了国家出资企业增资的监管权限

“32号令”“第三十四条 国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。其中，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

第三十五条 国家出资企业决定其子企业的增资行为。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。“

3、分析

国家出资企业的国资产权转让与增资相同，同级国资监管机构负责审核，如导致国家不再拥有所出资企业控股权的，则须由国资监管机构报本级人民政府批准。国家出资企业可决定其子企业的产权转让或增资，除非专业重大领域或承担重大专项任务的相关事项，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

1、国资产权转让采取预披露和正式披露相结合，一般转让仅正式披露

“32号令”在企业产权转让的流程中设置了“预披露制度”（只针对导致实际控制权发生转移的情况）。

“32号令”“第十三条，企业产权转让原则上通过产权市场公开进行，转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。

如果产权转让会导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。“

2、经“39号文”调整，增资全部采取预披露和正式披露相结合

“32号令”“第三十九条企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方，时间不得少于40个工作日。”

“39号文”作了调整，”六、企业增资可采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露增资信息，合计披露时间不少于40个工作日，其中正式披露时间不少于20个工作日。”

3、分析

国资产权转让和增资都由产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方，其中国资产权转让只有会导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，才须进行时间不得少于20个工作日的信息预披露，一般国资产权转让只需进行正式信息披露，披露时间只有国资增资的一半；国资增资则没有区分，全部采取信息预披露和正式披露相结合的方式，预披露和正式披露时间与导致转让标的企业的实际控制权发生转移的国资产权转让相同。而可见从重要性而言，增资与导致实际控制权发生转移的国资产权转让相同。