2018年初发布的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》是上海“迈向卓越的全球城市”发展道路上的重要纲领，而且是一份有法定约束力的文件。文件中明确提出“底线约束”的要求，即“落实规划建设用地总规模“负增长”要求，牢牢守住“建设用地、人口规模、生态环境、城市安全”四条发展底线”。因此，当前阶段向存量要空间、向存量要效益成为当前土地利用的主要思路。
2022年8月30日，浦东新区科技和经济委员会发布《浦东新区促进存量产业用地提质增效若干规定（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），文件中对区属国企参与产业用地的存量盘活提出了一些参与思路，本文将结合上海市其他产业政策提出国企参与的具体方式。
征求意见稿中提出：
各管理局（管委会）、镇人民政府是推进本辖区存量产业用地提质增效工作的主体，负责组织、协调和管理辖区内存量产业用地提质增效工作。
区产业部门应当会同有关部门，对引进项目的税收、产值、能耗、社会效益等指标进行综合评定，推进符合标准的项目通过准入。
浦东新区政府可以对闲置、低效存量产业用地进行收储。收储土地再次出让的，出让价格实行底价管理原则。
支持区属国企回购低效产业用地，推进符合各类产业发展要求的标准厂房或者通用研发物业建设。区有关部门为其提供规划、建设、生态、财政等方面的指导与支持。
支持产业项目类存量产业用地项目，通过土地使用权人自主开发或引进合作者、战略投资者联合开发的方式，将原产业用地改建为标准厂房或者通用研发物业。
从以上文件内容中我们不难看出：
用地绩效上，浦东新区对于产业用地绩效要求很高且务实。2019年末末，浦东新区提出“五大倍增行动”，即到“十四五”末期，浦东经济总量要实现倍增，突破2 万亿元大关，具体体现在产业能级倍增、项目投资倍增、功能优势倍增、土地效益倍增、服务效能倍增，同时也是浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的切实要求。所以才会提出对标“国际一流””国内最高的产业用地绩效要求，具体体现在土地的税收、产值、能耗、社会效益等指标，强调的是“绩效”（产出）指标，而没有强调投资（投入）指标，也体现在现在产业用地全生命周期管理的务实性。
工作主体上，存量产业用地盘活的工作主体是各开发区、产业园区的管委会（管理局）以及镇人民政府，但其提出的项目开发方案及产业项目引入需得到新区有关部门的审核批准。同时，区政府可以根据情况对限制和低效产业用地进行收储，这也相当于给各开发区和街镇上了一道紧箍咒，辅之以用地绩效评估，促使各开发区管委会和街镇开展产业用地的提质增效工作。
参与主体上，支持区属国企通过回购方式参与存量产业用地盘活，支持原产权人自主开发或引进合作方开发。存量工业用地盘活本质上不是地本身存在问题，问题一定是出在地上的建筑物、地上从事经营活动的企业或者园区经营方上面，所以存量工业用地盘活的本质问题是（抛开土地产权问题不谈）园区硬件条件改善、丰富园区配套设施、园区内企业的腾笼换鸟，当然更深层次的是园区运营方的运营能力提升。在具体的盘活方式上，优先级最高的自然是原产权人，但是在政府提出的绩效目标下，当原产权人无能力进行盘活时，第二选择自然是引进合作方进行开发，第三选择是区属国企回购，最后的选择是区政府收储（因为收储工作难度大且需耗费财政资金）。
开发业态上，支持开发标准厂房或通用研发物业。这两种产业用房业态的对立面是定制型产业空间，一般是供应给特定企业，也就是在已经完成项目招商的情况下开发的产业空间，这样的用地开发背后有符合产业绩效的产业项目支撑。因此，支持开发标准厂房或通用研发物业也是加快存量盘活的一种现实需要，这种业态面对的客户群体较广泛，便于后续项目招商。
上海市目前产业用地管理最全面的文件是上海市规划和自然资源管理局发布的《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（2021年9月13日发布， 文号为沪规划资源规〔2021〕6号）和《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（与上海市经济和信息化委员会联合发布，时间2020年7月28日，文号为沪规划资源用〔2020〕351号。
对于拿地主体方面，区分实体企业和园区开发运营企业。对于实体企业，一般要求土地和房屋仅为自用，不可转让，根据政策开发的生活配套部分可出租；如果拿地的实体企业被认定为“领军企业”（具体认定标准由各区出台办法并实施认定程序，但实操中并不一定会公开发布“领军企业”的名单），且其拿的地为“标准厂房”或“通用研发用地”，建筑面积中在除生活配套部分外，可售比例可以达到50%；如果拿地方是园区开发企业，那么首先要经区政府认定为“园区平台”才能拿产业用地。但是需要明确的是，无论拿地主体是谁，产业用地在出让之前，政府均会明确该地块的主导产业及相应的绩效考核指标。其实以上所有的规定都是为了服务于地方政府的招商引资，目的是为了给产业方提供低成本的产业空间，并且鼓励企业做大做强成为领军企业，甚至可以从拿到的产业用地中获取一定的投资收益。
另外，我们从上海土地市场网站（http://www.shtdsc.com/）可以看到，上海市政府对于土地交易上的分类，总体分为两大类“经营性用地”和“工业用地”，从这样的分类中我们可以看出政府经营土地的思路，甚至默认工业用地不是经营性用地，也就是说政府不指望从土地本身的经营中获得成本的补偿和增值收益。同时我们在其中土地交易部分的“出让须知”中，可以看到“竞买人需提交由当地人民政府或其指定职能部门出具的项目认定原件”，同时会明确“产业导向”，明确说明地块的产业类型是具体的某一类产业或“标准厂房”或“通用研发用地”。
既然浦东新区明确表示支持区属国企参与存量产业用地盘活工作，那么在现有的产业用地管理框架下，区属国企如何参与？具体路径如何探索？结合上海市产业用地政策及浦东新区的关于存量产业用地盘活的征求意见稿，我们做出如下判断和建议。
第一，国有企业在项目拓展上具有先天的优势，国企的身份使得其在政府方面具备天然的信任加分，在具体项目的前期沟通上具备畅通的渠道，政府也相对信任国企能够在项目开发上面保证品质、遵守约定、注重工程安全等，但是某家国企来说仍然面临竞争者众多的市场格局，毕竟国企和央企的数量众多；
第二，产业用地是“非经营性用地”，拿地价格便宜，因此，“可售比例”“容积率”等指标是开发商获利的关键要素，因此这些指标也是前期与政府沟通和博弈的关键点；
第三，要积极申请认定园区开发平台，这是非实体企业参与上海市产业园区开发园区投资运营的“牌照”，特别是从目前来看，各区的园区平台认定条件均具有一定的浮动空间，对于希望进入到该领域的国企，可提前与政府方面沟通，在目前存量升级开发需求巨大的情况下，争取有利的条件；
第四，积极寻找领军企业，通过各种方式储备实体企业资源，通过合作拿地方式参与上海产业园区市场。
