政府平台公司的“前世今生”

一、平台公司综述

（一）平台公司的定义

2010 年 6月发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中，中央政府首次对地方政府融资平台进行界定。“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

（二）平台公司的分类

1、融资平台。充当城市建设运营中的投融资主体。一是综合性平台，当地城市建设融资的最终兜底方，履行建设财政的职能，是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体，如上海城投、天津城投、武汉城投等。二是专业性平台，是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体，如京投公司、上海申通地铁、重庆水务等。

2、园区平台。承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。如上海外高桥集团、苏州高新区经济发展集团、西安高新控股等。
    （三）平台公司的特征

1、具有深厚的政府背景。由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或资产（如土地和股权）注资的形式设立。

2、运营目的。解决地方政府投资项目融资不足的问题，其借来的资金主要用于城市基础设施建设和公共服务项目。

3、在法律律身份上是独立的经济实体。

4、基本依赖于政府信誉来运营。某种程度上其运营必须有来自政府的担保。
    （四）平台公司的功能

1、投融资职能。依托政府信用、土地等其它城市资源，开展对外合作，以获金融机构或非金融机构对城市基础设施等公益性建设项目的资金支持；同时，代表政府行使出资人权利利义务，负责偿还建设项目的贷款本息。

2、项目管理职能。负责政府交办的城市基础设施等公益性建设项目的计划、组织、实施，管理项目资金，并负责建设项目概算、预算、变更、验收、决算等项目管理工作。

3、国有资产保值增值职能。根据政府授权，行使企业职权，负责国资委授权项下的国有资产的经营管理，确保国有资产的保值增值。

4、特许经营职能。在地方政府授权下，对本地区经济发展影响较大、关系民生的公用事业进行地方特许经营，保证这类企业的社会责任。

5、引资合作职能。为吸引外来资金，通过政府投融资平台开展对外合作，打消外来资金对地方壁垒的顾虑，促进地区发展。随着时间发展，地方政府融资平台作为地方政府投资和融资的一个工具，而不是真正的经济主体。
    （五）平台公司的历史作用

1、加速市场经济体制转换。在经济体制转换过渡期，融资平台催生了新的经济增长点，推动了城市建设发展。一是打破了生产关系的制约，把原有制度约束下不便于市场化的部分通过创建新的规则实现了市场化 ；二是打破了生产力的发展瓶颈，通过自身的创新行为，推动新的市场化和专业化的形成，提高了劳动生产率水平。

2、发挥城市化建设初期的资金筹集主体功能。在城市化建设的起步期，诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设，需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时，土地价格较低，招商引资刚开始还没有产生稳定税收，社会资本怀疑发展前景难以大规模投入，唯有融资平台可以迎难而上。国内城市化发展取得重大成效的地方，平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方，难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。

3、承担政府公益性项目投资运营主体责任。国内市政公用行业普遍未建立起合适水平的收费机制，主要由融资平台兜底项目的历年累积的运营亏损和借新还旧累积的巨量债务，融资平台通过依托政府信用和公共资源，承担城市建设中各类公益性项目和主要公共服务供给。

4、为地方基础设施建设投资提供有力支撑。地方政府借助融资平台的形式，能够在最大程度上实现信用资源的有效开发，使得平台融资已成为继税收、土地出让金之外地方政府的又一主要资金来源。特别是融资平台既能够与银行对接获得贷款，又能够通过发行债券进行直接融资，还能够通过信托公司、保险公司、证券公司等金融机构融资，从而极大地扩充了地方政府的融资渠道，成为地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成了有力支持。

二、政府平台公司发展现状分析

                           

  根据原银监会发布的《地方政府融资平台全口径融资统计表》，截至 2017年末，全国共有政府融资平台9185 家。此外，2549 家曾经的政府融资平台已经被调出平台管理名单，不再承担政府融资功能。

（一）地方显性债务规模总体可控

1、负债规模

据财政部《2018年地方政府债券发行和债务余额情况》数据显示，截至2018年末,全国地方政府债务余额18.39亿元。其中,一般债务10.99亿元,专项债务7.39亿元;政府债券18.07亿元,非政府债券形式存量政府债务0.2亿元。

2、债务率

联讯证券2019年3月1日研报显示：从全国范围来看，地方政府显性债务率约70%,低于IMF提出的政府债务率控制标准区间（90%-150%）。分地区来看，在显性债务率口径下，全国29个省份/直辖市/自治区（安徽和山西省财政决算数据缺失，不在统计范围内）均处于安全区间，债务率控制较好。

3、债务特点

（1）债务规模庞大；

（2）债务类型多样；

（3）承载主题多；

（4）风险高存在违约风险。

4、基本类型

（1）地方人大、政府出具承诺函；

（2）以政府购买服务形式融资；

（3）以PPP项目融资；

（4）利用政府产业引导基金融资；

（5）利用互联网金融违规吸收社会资金；

（6）以企事业单位名义举借债务，地方政府统一使用、归还。

（二）地方隐性债务风险大且被低估

1、债务规模存在区域性风险

2015年以后政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券形式的举债视为隐性债务（包括贷款、非标融资、政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务）。

联讯证券2019年3月1日研报显示：2018年末全国地方政府的隐性负债余额大约为37万亿元，其中大部分以银行贷款和非标形式存在，以城投融资平台为主体。各地区差距较大，最高超过了4万亿元，最低不足千亿元，呈现中东部高、西部低的格局。之所以会出现这种分布格局，在于各地区的产业结构、地理环境与财政实力等诸多因素不同。

2、隐性债务比率远超警戒线（全口径债务率）

海通证券数据显示，截至2017年末，全国隐性债务规模为显性债务规模的 809%，超过一半的省份高于150%的国际警戒线。具体而言，在我国 31 个省级行政区中，共有 19 个省份的隐性债务率（债务余额/综合财力）高于 150%，即国际货币基金组织确定的最低要求的警戒线。其中，天津（457%）和北京（314%）两个直辖市的隐性债务率高于 300%，陕西、江苏、江西、贵州、福建、安徽、湖北和山西6 个省份的隐性债务率高于 200%，云南、湖南、四川、青海、重庆、海南、浙江、广西和甘肃 9 个省份的隐性债务率高于 150%。而从更严格的 90%的警戒线来看，仅西藏一省低于警戒线，其余省份均高于 90%。以此来看，若纳入隐性债务后，我国的债务率将远超警戒线。

3、2018年地方债集中到期不乐观

2018年到期的地方债将达到239只，到期偿还量为8389.37亿元。截至2018年，城投债规模达到7.24万亿元，其中有3.69万亿元的城投债将在3年内到期、占比51.04%，有1.21万亿元的城投债将在1年内到期、占比16.68%。

（三）中央对地方债务问责力度趋严

1、审计署和财政部联合披露惩处

2017年初，国家开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。从时间上来看，2017年12月以后，财政部公布的地方政府问责结果数量明显提升，如2017年上半年每份文件仅涉及 1个地区，而到 12月时，江苏省的问责结果一次性涉及了 15个地区，而贵州省的问责结果也涉及了 5 个地区。同时，2017年 12 月之后问责的人数也有明显的上升。

2、聚焦违规承诺

披露的违法违规举债行为主要集中于违规承诺（违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购）。PPP项目、政府购买协议、地方平台融资、政府单位直接举债等各方面都在监管范围内。从问责的违规债务举借时间来看，多发生在 2015 年至 2017 年 7 月之间，即2015年新预算法实施之后到2017年全国金融工作会议召开之前。

3、覆盖多省多区域

审计署和财政部披露的所有违法违规举债事件共涉及 20 个省级行政区。其中，湖南省是涉及次数最多的省份。此外，甘肃、黑龙江、湖北、四川、浙江和重庆等省市也多次因违法违规举债被中央点名。

4、问责整改措施强

中央政府对违法违规举债的整改要求十分严格，所形成的隐性债务或违规债务需要全部得以清除。从处罚对象来看，对地方违法违规举债担保负有直接责任的责任人，大多受到了行政撤职或降级处分，其中部分直接责任人被移送司法机关依法处理。另外，2018年7月以前在进行问责时候涉及的时任责任人相对较少，而近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚，这反映了目前“终身问责”的机制有所加强。

三、政府平台公司面临瓶

（一）融资平台政企不分

1、管理体制僵化

长期以来，地方投融资平台是政企不分的典型代表。地方政府频频干扰或直接插手平台公司的日常经营管理决策，包括人员任命、财务资金管理等方面。受制于各自身份和运作模式，公司内部的董事会、监事会等治理体系无法实际发挥作用，大都成了摆设。平台公司员工多为体制内人员，公务员或事业单位身份，原有体制下产生的“大锅饭”、“铁饭碗”思想仍然存在。平台公司的主要班子成员一般纳入当地政府组织体系管理，由政府直接任命，部分地区甚至由当地财政、建设部门负责人兼任。领导层个人的身份面临由公务员向企业合同身份转变的问题，机制变革举措往往会遭受抵制，改革阻力大。 

2、经营效率低下

公司名义上是自负盈亏的法人实体，但在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益的多寡大都不在考核范围内。经济效益的多寡大都不在考核范围内，形成行政化干预过多，企业自主性缺乏的现象，这也往往导致经营运作的效率和效益较低。

3、优秀管理人才匮乏

政府投融资平台工作普遍涉及面广，大都涵盖规划、拆迁、工程建设、经营管理、政策法规、人力资源管理等许多方面，满足现有投融资业务和开发建设需要已经捉襟见肘，现在要适应新的转型要求，人才储备不足的问题更加凸显。平台的组成人员大都由当地城建、财税等部门抽调组成，多年的政府工作经历和习惯，往往满足于完成领导交办的任务，从政府管理主体转向市场经营主体，大都较为陌生，并且此类人员许多占据公司执行层的关键岗位，在一定程度上可能会影响平台公司的决策执行。平台招聘市场化专业人才，还面临薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。

4、缺乏经营性考核

由于投融资平台的政府属性，始终把政治效益放在首位，在经营管理、项目运作过程中首先关注的是实现政府要求，而不是满足市场需要，这往往导致经营运作的效率和效益较低。具体表现在：新的项目事先没有认真进行策划研究和投入产出平衡测算，造成投入大产出少，甚至没有产出；一些项目由于时间紧、任务重，在建设初期没有考虑项目的整体功能定位和后期招商运营，导致不必要的投资，有的还需要二次投入；一些项目随意变更设计内容，增加施工量，存在超概算、超预算、超造价的情况，工程开发建设成本偏高；所属子公司对母集团过度依赖，市场竞争意识不强，经营考核不完善，存在吃“大锅饭”的情况等等。

5、政企关系难协调

国发 43 号文件出台之前，由于地方政府的大力支持，地方投融资平台的融资绝大部分都可纳入当地政府性债务范围之内，所以不存在刚性还款压力，因此投融资平台在承担公益性项目建设、支持民生保障等没有收益的任务时，平台能够顾全大局勇挑重担。但在新的经济形势和投融资环境下，平台新增债务一律不再纳入政府性债务之列，由平台自行偿还。因此平台开始关注资金的使用效益，首先要确保投入产出的平衡。在这种背景下，平台对一些没有明确资金来源、项目收益前景不明的项目，受制于自身债务压力，大都会向政府申请支持措施，与政府相关单位的协调难度可能就会增大。例如很多投融资平台的核心资产大都是土地资产，要想实现土地的顺利“招拍挂”，地方政府部门的拆迁支持必不可少。但新形势下，平台的融资规模不断收缩、支出越来越严谨，在一定程度上可能会影响协调效果。

（二）融资运作不规范

1、融资体制不健全

通常，为完成融资业务，地方政府、平台以及金融机构三方默契一致，因而重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生。同时，通过平台融来的资金并不纳入财政预算，支出不受约束，容易导致融资被挪用的事情时有发生，一旦发生重大投资风险，将会引起连锁反应，直接危及地方金融生态稳定。

2、债务管理错乱

实践中，一些平台公司融资举债无专门的债务和融资管理制度，平台年度投资、融资、负债、还款无统一计划，也没有一套完善的谈判议价机制和一个统一谈判的职能部门。

3、资产整合有风险

一些平台公司很多资产手续不完善，资产无法发挥应有效益。在城市开发建设工程中，平台公司虽然账面上积累了一定资产，但运作起来，仍然面临很多问题。首先，资产普遍手续不完善。例如一些公益性项目，体育场馆及周边配套基础设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。其次，资产无法发挥应有效益。一些公益性项目，例如文化设施、体育设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。再次，无效资产多。很多诸如城市道路、公园、广场等基础设施由平台公司负责建设，建成后自然就作为资产沉淀在平台公司的账上。最后，资产整合度不高。一些资产呈现碎片化管理状态，因房屋产权、土地性质等原因，处于闲置状态尚未盘活利用的资产。此外，平台的资产很多都是由当地政府划转，由于涉及利益部门多，在资产划转的同时也带来了相关的人员、债务包袱，导致资产整合存在一定风险。

4、国资混改难推进

一些平台公司由于企业规模小，资产证券化率低。例如一些区县级平台公司，产业层次处于产业链的低位，部分国有企业的业务范围和投资领域相近，运作效率偏低，难以形成产业规模。与此同时，国企上市进程偏慢，资产证券化率低下。一是公益功能强，收益能力差。随着金融监管日益趋严，融资环境愈加严峻，区县级平台公司原有的银行贷款融资难以为继，而相对大部分功能类、公益类的区县级平台公司而言，在没有合理的补偿机制下资金困境愈加突出，企业的盈利水平弱，现金流较少，导致其难以上市融资，无法发展壮大。二是国资监管覆盖面低，企业考核机制有待完善。区县级平台公司经营性国资监管工作较为分散，国资监管覆盖率低仍是需要重点关注的方向，而对于国企的考核机制，企业类型不同，考核指标不同，考核内容与绩效比例的准确科学需要进一步完善。