日前财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门联合发布发文《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号，以下简称“通知”），直接明确“为了贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的有关部署和要求，决定将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收。”

市场对此反应强烈，某些大咖认为土地财政就此终结，卖地收入均归中央，房价有望下降，也有研究学者认为这只是把过去由地方政府直接收的土地出让金，转由税务部门来收而已，其他的什么都没有改变。

这两种是比较典型的对立观点，中潜咨询均不赞同。

土地财政由国情决定，根本无法改变。通知第（八）项内容白纸黑字写得清清楚楚：“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”可见土地出让金等四项非税收入改由税务部门征收，不等于土地出让金等划归中央，这钱依然是地方政府的，管理，使用和过去没有任何区别；也不是一些人理解的费改税，只是由税务部门征收，但其“非税收入”的性质没有变，没有变成税收。

通知本身已透露出执行趋严的特点。比如第二条：“二、先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日全面实施征管划转工作。”，第三条：“三、四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库。”可见一方面新政策很快就执行，给地方缓冲的时间较短；另一方面以前年度形成的应缴未缴收入也要执行。

通知并不是“其他的什么都没有改变”，否则何必改由税务部门征收呢。这需要理解中央改变征收关系的初衷。

四项非税收入均计入“政府性基金收入”，实质为地方政府的预算外“小金库”，其使用管理相对宽松，其中土地出让金为绝对的大头。这样的制度设计是由于在上世纪90年代进行分税制改革时，地方的财权和事权不匹配，通过允许地方政府卖地来筹集资金、弥补各项公共事业的资金缺口。这确实激发了地方政府卖地的积极性，初期也取得了良好效果，但负面效用也日益显现。

先不论由于这类非税收入的使用管理相对宽松所导致的腐败，该类政策虽弥补了地方政府财权的不足，在现有体制下，也激发各级政府搞各类开发区、画大饼、搞各类政绩形象工程的积极性，卖地收入永远不够用，有违政策初衷。而且近年来随着住房市场的变化，除少部分发达地区和城市的卖地收入仍较高外，国内大部分地方政府的卖地收入都大幅减少，而这些地区经济发展水平和财政收入情况又和卖地情况类似，两厢叠加，国内形成冰火两重天的局面，部分地区卖地和财政收入进入恶性循环而难以为继，经济和社会风险很大。中央政府只能依靠转移支付来维持局面不恶化，但长期而言显然难以为继。

通知表面上是规范地方政府对“非税收入”的征收，但考虑中央政府面临的上述局面，这些非税收入的分成、使用、管理等政策，很可能也只是短期内继续按照现行规定执行，未来很可能会逐步加大中央财政对其使用的调度权，经济发达地区的卖地收入很可能也会在未来用于对其他地区的转移支付，毕竟政策的改变不可能一步到位。

在操作层面上会如何落实？很可能将该四类收入从“政府性基金收入”转入“一般公共预算收入”，其管理也就自然纳入预算，具体支出需通过地方人大审批，地方政府的使用支配自由度大大缩小，为中央政府未来进行转移支付的操作埋下伏笔，这类收入将间接部分归属中央财政。

未来短期内很多地方政府对招商引资企业进行返还部分土地出让金的奖励行为，显然会增加不少难度；长期而言，地方政府必须降低对土地财政的依赖，相应进行财政转型。