十八大以来，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度，今年国务院办公厅发布《《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》国办发【2021】40号文，一时间在基建圈引起热议，本文就最近大火的EOD模式进行梳理。
一、政策背景
序号 | 政策名 | 概要 |
1 | 国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》国办发〔2021〕40号 | 意见提出了未来的参与机制，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，允许围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等，对生态保护修复进行全生命周期运营管护。明确了可以选择的自主投资、与政府合作、公益参与等3种不同参与方式，并通过利用获得的自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业、申请核证碳汇增量并进行交易、经政府批准的资源综合利用等获取投资回报。提出了科学设立生态保护修复项目、合理制定生态保护修复方案，并通过市场公开竞争的方式选择生态保护修复项目的修复、经营主体，确保公开透明，让每一个有能力有意愿参与的市场都有公平参与并获得回报的机会。 |
2 | 2021年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》 | 针对生态产品价值实现的不同路径，探索构建行政区域单元生态产品总值和特定地域单元生态产品价值评价体系。在严格保护生态环境前提下，鼓励采取多样化模式和路径，科学合理推动生态产品价值实现。 《意见》提出建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，让各方面真正认识到绿水青山就是金山银山，倒逼、引导形成以绿色为底色的经济发展方式和经济结构，激励各地提升生态产品供给能力和水平，营造各方共同参与生态环境保护修复的良好氛围，提升保护修复生态环境的思想自觉和行动自觉。 鼓励通过政府管控或设定限额，探索绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式，合法合规开展森林覆盖率等资源权益指标交易。健全碳排放权交易机制，探索碳汇权益交易试点。健全排污权有偿使用制度，拓展排污权交易的污染物交易种类和交易地区。探索建立用能权交易机制。探索在长江、黄河等重点流域创新完善水权交易机制。 健全生态环境损害赔偿制度。推进生态环境损害成本内部化，加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制，提高破坏生态环境违法成本。完善污水、垃圾处理收费机制，合理制定和调整收费标准。开展生态环境损害评估，健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。 |
3 | 《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号） | 提出了扩大战略性新兴产业投资、培育壮大新增长点增长极的20个重点方向和支持政策。针对扩大战略性新兴产业投资，《意见》提出了三方面重点任务：一是聚焦重点产业投资领域；二是打造产业集聚发展新高地；三是增强资金保障能力。值得关注的是在聚焦重点产业投资领域这一任务中，《意见》明确“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展。”这是EOD模式首次在发改委文件中出现。 |
4 | 《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号） | 坚持生态优先，践行绿色发展理念，开展EOD模式试点，探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题，推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，提升环保产业可持续发展能力，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。 |
5 | 关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号） | 推进环境治理模式创新，提升环保产业发展效果。探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。首次明确提出，探索开展EOD模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。 |
6 | 生态环境部与全国工商联联合发布《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号） | 探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式和工业园区、小城镇环境综合治理托管服务模式。规范环保产业发展，指导招投标机构完善评标流程和方法，加强行业和企业自律，避免恶意“低价中标”。 |
7 | 2018年印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》 | 要求创新环境治理模式。 |
二、EOD模式是什么
根据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》相关说明：
EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
三、投融资模式（含案例）
EOD模式是一种创新的实施理念，并非简单投融资模式，每个项目结合地方实际情况，采取的投融资模式各有区别，目前现行的EOD模式下的投融资方式：主要是PPP模式、投资人+EPC、特许经营等。以下提供各类型下的投融资模式案例。
1、PPP模式
蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目
该项目的创新性在于在国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理中，积极践行“生态优先、绿色发展”的理念，是“绿水青山就是金山银山”理论对生态价值转化路径的探索。项目工期为20年，中标额约为65亿元。已顺利确定了社会资本方，进入项目执行阶段。本项目采取PPP商业模式，区政府采用引入投资建设人的方式确定合法投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立流域投资公司；项目回款来源包含了水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元产业收益与股权转让所得。
2、投资人+EPC（片区开发类）
成都芯谷杨柳湖片区综合开发EOD项目城市合伙人
本项目位于成都双流西侧杨柳湖片区，拟选区位东至双楠大道下段，西至成新蒲快速路，南至藏卫路，北至航鹰路，总规划面积约10.7平方公里。依据现状控规统计，本项目实施范围内可出让用地面积为4907.67亩，涉及居住、商住、商业、工业、科研用地。本项目内容包含两部分，一是片区整体营造项目，包括片区内生态环境提升、基础设施及公服设施建设、运维、产业导入等；二是自营性产业载体项目开发，2022-2024年，空港兴城产投公司预计在片区内进行工业用地、科研用地的开发，包括标准化厂房、科研楼、产业配套设施建设、运营等。
片区整体营造项目，静态总投资约为209.15亿元，其中工程费用约为140.91亿元，其他费用约为56.29亿元，预备费约为11.96亿元；合作期内，城市运维费用约31.70亿元；产业导入成本约3.67亿元。
在通过公开方式选定城市合伙人后，空港兴城产投公司与城市合伙人按约定在双流区实际管辖范围内组建合资公司，由合资公司负责具体组织实施本项目。合资公司注册资本金暂定10亿元，股东各方以货币出资，城市合伙人持股80%，空港兴城产投公司持股20%，由股东各方按照各自认缴的出资比例缴纳到位。
本项目中自营性产业载体项目合作期原则上不超过25年。
马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目
四、项目盈利来源
结合国办发【2021】40号文，未来EOD模式的盈利来源主要包括以下几类：
（1）产业运营收益
社会资本方利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业（生态旅游、康养、清洁能源等），通过产业导入获得运营收入
（2）碳汇交易
针对投资形成具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易。
（3）资源利用收入
通过经政府批准的资源综合利用获得收益，例如部分矿山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。
（4）土地收入
通过对生态环境的打造，提升土地价值，获得土地溢价的收益。另外运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”获得建设用地指标，未来的土地出让收入作为项目的盈利来源。
在碳达峰、碳中和的大背景下，我国生态保护修复任务量大面广，是摆在政府和社会资本面前的重要课题，未来需要加强自然资源资源资产产权灰度、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制等改革协同，统筹投入和回报，激发此类社会资本的投资潜力和创新动力。
