土地尤其是产业用地作为重要的生产要素，构成了产业发展的基础载体。在土地要素总量有限的约束条件下，如何将土地要素价值发挥到最大化，成为实现新型产业高质量发展的重要课题之一。

上海在资源环境紧约束条件下提出四个“论英雄”，即“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”，并且陆续出台了一系列产业政策。2021年9月份，上海出台最新的产业用地管理政策《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（沪规划资源规〔2021〕6号）。随着经济转型升级，上海市对产业用地的管理越来越规范，对产业准入、评估考核、退出等方面均提出较高要求，本文对现有政策进行梳理和分析。

在规模上，上海划定了产业发展的底线空间。2020年规划工业用地规模是550平方公里，到2035年规划工业用地规模为320~440平方公里。从工业用地规模规划可以看出，未来上海工业用地规模是在减量的，这意味着未来上海将有更多的工业用地转型升级为其他类型，如科研设计用地（C65）等。

在布局上，上海实施“产业基地-产业社区-零星工业地块”三级体系。产业基地以制造业功能为主，产业社区强调产城融合，零星工业用地为未划定到上述两类的零星工业地块。上海城市总体规划（2017~2035年）中，明确划定了产业基地、产业社区的范围，如图1所示。在产业用地三级体系下，新增产业项目原则上锁定在产业基地和产业社区内，而对于零星工业地块而言，将实施差别化管理，根据企业的绩效、考虑实际情况及时间节奏等，淘汰绩效差的企业来腾挪空间，对于绩效好的企业给予过渡时间。

图 1上海用地布局规划图

上海产业用地分为工业用地（产业项目类、标准厂房类），研发用地（产业项目类、通用类），对不同类型的产业用地在转让管理上有所不同。

1、产业项目类工业用地及产业项目类研发用地

一般情况下，产业项目类工业用地和产业项目类研发用地，建设用地使用权不得整体或分割单独转让，宗地上的物业应整体持有，也就是说产业项目类用地要求全自持，不可售。

除此之外，可采取节余转让，但要求“带产业项目”挂牌转让。具体来说，企业满足自身需求后的节余建设用地可以申请分割转让，需经规划部门明确规划建设条件后，通过土地交易市场采用“带产业项目”挂牌方式实施转让。

2、标准厂房类工业用地

一般情况下，标准厂房类工业用地的建设用地使用权不得整体或分割转让，宗地上是房屋的不得分幢、分层、分套转让，可出租。

而对于园区平台、领军企业的标准厂房类工业用地而言，可转让不超过50%的物业（除生活配套外）。同时，园区平台直接转让的比例不超过60%，领军企业直接转让的比例不超过40%，其余部分均需采用先租后售方式转让。所谓先租后售，就是指物业只能先出租，在达到政府对拟受让企业的产出强度、税收强度等考核要求后才可出售。

3、通用类研发用地

一般情况下，通用类研发用地的建设用地使用权不得整体或分割转让，宗地上的房屋可出租，建设用地使用权人须自持70%以上，即最多30%可销售。

而对于园区平台、领军企业的通用类研发用地上，可转让不超过50%的物业（除生活配套外）。同样有先租后售的要求，具体比例要求与标准厂房类工业用地要求相同。

上海对产业用地实行全生命周期管理，在产业准入、评估考核和退出环节进行较为严格的管理，若评估考核没有达到要求，政府有权将土地收回。

评估考核的指标主要为投资强度、产出强度、税收强度等，有的还对科研投入、万元产值COD排放等进行考核。

评估考核的标准，可以分为绝对值水平和相对值水平两个维度。

从绝对值来看，市级分不同用地类型、不同行业制定评估标准，区级结合实际情况分不同区域、不同用地类型制定标准，最终表现在每个地块上，在土地出让合同中会对各种考核指标有明确的要求。

市级层面，《上海产业用地指南（2019版）》对上海市产业用地按产业类工业用地（分行业）、标准厂房类工业用地、产业类研发用地、通用类研发用地、仓储用地，分别从容积率、投资强度、产出强度和税收强度列明了具体的评估考核标准。以通用类研发用地为例，具体标准如表1所示。

表 1上海市通用类研发用地准入指标数值（2019版）

区级层面，各区对不同用地类型分区域对投资强度、产出强度、税收强度分别做了规定。以宝山区为例，具体准入标准如表2所示。

表 2宝山区产业项目准入标准（2018版）

备注：

1.南部指外环以内城区，中部指外环与郊环之间地区（含宝山城市工业园区、东部片区），北部指郊环以外地区；

2.单位“万元/亩”是按项目总用地面积计算，“元/㎡”是按项目地上建筑面积计算。

对具体地块而言，土地出让合同中对产业准入类型、投资强度、产出强度、税收强度分别做了约定。以宝山区某通用类研发用地为例，具体要求如下：

（1）产业准入类型：新一代信息技术产业相关服务业、战略性新兴产业、电子信息产业、信创产业、新材料产业、生物产业、汽车产业、高端装备产业、节能环保产业、现代服务业。

（2）产出绩效：营收贡献不低于3500元万/亩，税收贡献不低于300万元/亩。

（3）投入：固定资产投资强度不低于1600万元/亩。

从相对值来看，上海各区分别对工业用地上的企业进行资源利用效率考核，各区考核指标及权重有所不同，主要考核指标有亩均税收、亩均产值、人均产值、单位产值能耗等，上海市部分区资源利用效率评价指标及权重情况如表3所示。按照综合评分排名将企业分为ABCD类：

A类一般为综合评分排名前30%的企业；

B类为排名30%~60%的企业；

C类为排名60%~90%的企业；

D类为排名最后10%的企业。

对不同梯队的企业进行分类管理，A、B类企业在信贷扶持、项目申报、人才引进、电价水价等方面给予优惠和扶持，C类企业要求其“腾笼换鸟”转产转型，D类企业则加大整治淘汰力度。

表 3上海部分区资源利用效率评价指标及权重 

本文主要对上海产业用地政策中产业用地规模及布局、转让管理、准入及考核管理进行了梳理和分析，中潜咨询后续将继续对上海产业用地政策进行分析解读。