第一章 总则
第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地,切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
谁拥有土地是土地管理中最根本的问题，也是土地管理中最重要的法理基础。当然这里面还有一些基础的概念在我国法律上是不明确的，比如“土地”指的是什么，江河湖海、滩涂、森林等是不是土地，在实务届其实还是模糊的。谁拥有土地的问题涉及到的是所有制的问题，我国根本的所有制是什么？社会主义公有制，土地也不例外。
在《宪法》中，关于土地相关的条文主要有：
第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
第十条 城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
整个土地管理的法规体系都是按照宪法的精神进行展开和细化的。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
社会主义公有制表现为两种形态，一种是全民所有，一种是劳动群众集体所有。土地所有权属于物权的一种，一个物只能对应一个所有权，而所有权可以是独有也可以是多主体共有。所以，我国的土地从物理形态上可以区分为两部分：一部分是全民所有或者说国家所有，另一部分属于劳动群众集体所有（即农民集体所有）。从物权法上说，所有权是一种最充分的权利，是一种绝对的权利，包括占有、使用、收益和处分的权利。
土地所有权的两类划分其根源是为了保障农民的利益。1982年宪法规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这就建立了城市土地国有和农村土地集体所有的土地制度。
第二句话就说明了国有土地所有权的具体行使者是国务院，然后国务院授权具体部门、各省市等对土地使用权进行管理。未来土地怎么管理、怎么收益等关于土地的一切问题最终还是国务院说了算。
第三句话说的是土地的所有权不能非法转让，但是使用权可以转让。这里面具体的问题我们可以这么考虑，所有权有两类，一类是国家所有，一类是集体所有。那么：国有土地与集体土地能不能相互转让所有权？集体组织之间能不能转让土地所有权？
第四句话中“国家”二字其实与前面所属的土地所有权的两类划分是相关的，所以征收和征用的对象只能是农民集体所有土地。因为按照所有权的划分，除了农民集体用地以外的土地都是国家所有，国家拥有最完全的占有、使用、收益和处分的权利。
第五句话讲的国有土地是有偿使用，那么集体所有土地呢？我们知道集体土地的所有权是所在集体的，使用权包括承包权和经营权，农民取得所在集体土地的承包权是免费的，但是农民出让自己承包土地的经营权却是可以获得收益、可以收费的。
把国家所有的土地划拨给其他单位使用，其他单位可以不用付费，只是这个划拨是有要求的，国家层面有划拨用地目录（法律规定范围内的），各地也有自己的划拨用地目录。这个其实也是体现了国家对土地所有权的一种利用，处于公益性目的给到政府及事业单位使用的土地可以用划拨的方式给到，因为没有必要通过有偿出让的方式给。
第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是中国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。
“保护耕地”是我国基本国策，这个说法可以说是非常严重的，耕地的保护是国策，也是各地在建设行为中使用土地的红线和紧箍咒。比较有意思的是我国在正式的法律中使用了“十分珍惜”这样具有感情色彩的词语。
第四条 国家实行土地用途管制制度。 国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第一句话说的是用途“管制”，而不是“管理”，这里体现了国家的权力，也说明土地用途的管制是一项具有约束性的措施。用途管制是土地利用的紧箍咒，也是土地利用在实务中最要关注的最重要的信息。这个信息的来源在于哪里呢？具体就体现在第二句话所说的各地编制的土地利用总体规划，不过这个制度现在已经向《国土空间规划》的体系转变。国土空间按照内容和层级可以划分为“五级三类”，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级，总体规划、详细规划、相关的专项规划三类。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。
一方面从“土地”到“国土空间”，体现了我国对于空间资源的认识的进一步升级，另一方面也构建了比较完整的规划体系。对于我们实务工作的启示是，想要知道一个地区的国土空间开发计划，那么首先要去看省级的国土空间规划，然后再去看市县级及以下政府编制的详细规划，而这个详细规划具有法定性，是后续办理各类许可的法定依据，一般来说，调规讲的就是调整详细规划，程序上比较繁琐，耗费时间也比较长。而且详细规划一般是针对特定地块、片区的，而非整个市县域，在实务中一般命名为”控制性详细规划“，而且会在政府网站上进行公示。
这里面还有一个问题就是国有用地与集体用地，同土地使用用途上的矩阵式对应关系：国有农用地、国有建设用地、国有未利用地；集体农用地、集体建设用地和集体未利用地。一方面对于用途管制的依据是国土空间规划，未利用地是一种兜底性分类，不是说没有利用的地都是未利用地，比如一些闲置的土地，闲置耕地、闲置工业用地，其实很可能都是在各级土地利用规划和国土空间规划中已经明确了用途的，未利用地仅仅是一种规划上的分类，具体来说就是各级规划部门还没有明确其使用用途的土地，在详细规划上可以体现为战略留白区，也可以是荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地。
我国对于用途管制的底线是保证耕地的保有量，在实践中，特别是20世纪前20年曾经发生大规划占用耕地转为建设用地特别是国有建设用地的情况，造成我国耕地大面积减少。后来国家严格限制占用耕地，同时为了保证城市发展空间，提出了耕地占补平衡的制度制度。
理论上，农转用存在几种情况：国有农用地转国有建设用地、国有农用地转集体建设用地、集体农用地转国有建设用地、集体农用地转集体建设用地。实际工作中一般是第三种情况。
第五条 国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
第六条 国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。
第七条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。
第八条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第五条规定了全国土地管理的基本归口部门，国家目前及自然资源部，省级一般是自然资源厅（委员会），地市级一般是自然资源局，但是很多地方的自然资源管理部门是与规划部门合署的，一般称为“规划和自然资源局”。同时国家自然资源部在各地设有派出机构负责对自然资源的督察，这些督察部门是直属于自然资源部，与地方自然资源部门无隶属关系，且是分大区设置，而非按省设置，比如国家自然资源督察北京局负责对北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区人民政府范围内的督察工作，上海局负责对上海市、浙江省、福建省、宁波市、厦门市（因宁波和厦门是计划单列市，所以一般单列），这样的督察部门全国共有9个。近几年，自然资源部也时不时通过官方网站通报各地方政府、开发区、园区及个人土地违法情况，而且会上溯到20年前。
第二章 土地的所有权和使用权
第九条 城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
我国属于大陆法系，通过列举的方式明确了各区域的所有权权属问题。但是土地管理法里面的这样的列举只是一种原则性的，在实操中具有很大的不确定性，什么范围算城市、农村和城市郊区？
第十条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
从所有制的角度来说，规范的说法是分为全民所有（即国家所有）和劳动人民集体所有，在土地的所有权来说，这里面存在一个现阶段的实际对应关系，全民所有（国家所有）即是国有土地，劳动人民集体所有的土地可以等同于农民集体所有（也叫集体土地），但其实劳动人民肯定不只是农民，只是现阶段其他劳动人民集体已经不拥有土地了。
但是从法理上来说，国有土地和集体土地在权利的实际履行上具有非常大的不平等。国家可以征收集体土地为国有土地，可以实现集体土地的所有权“流转”，同时国有土地的使用限制上要大大少于集体土地，集体土地不能流转，建设和用途规划上受到的限制很多。
第十一条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第一句话似乎是句废话，但是这句话的关键在于“村”这个字，一般来说村是集体经济组织的基本单位，所以各个村集体所有者村集体的土地，并管理经营。不过存在一些特殊情况，有些村内可能有两个及以上的集体经济组织，那么这种情况下就由各集体经济组织经营管理，如果是已经划到乡镇级别的集体经济组织，那么相应的就由乡镇来经营管理。
这里面的我们可以解读出来的结论就是：国有土地的所有者只有一个“单位”，并且由国务院代为管理，这也是国家对土地进行管理、规划、督察、分配的最根本的法理所在；而集体土地的所有权是分散在各个集体经济组织的，是由全国无数个集体经济组织分别所有。
而且只有单向的国家征收集体用地，而无国有用地返为集体用地的说法。
第十二条 土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
根据物权法中的公示公信原则，土地所有权和使用权生效的条件是登记，后续各种权利的实现都是以登记为为准。这一点无须多言，不动产登记方面目前相关的法规主要有《不动产登记暂行条例》（2014年的部门规章）。
第十三条 农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。 国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。 发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
这一条主要是对农用地的所有权、承包权及其期限及具体实现方式的具体规定。我们需要注意的是，农用地的承包权也是一个非常特殊的物权，不同于国有建设用地使用权，第一这个权利是免费取得的，当然取得相应农用地的承包权也是有前提条件的，必须是本集体经济组织的成员，第二是其期限较短，但期限届满后可以延长。
第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
这一条是针对土地所有权和使用权的争议解决途径。原则上的处理顺序是：当事人协商→政府处理→法院起诉。这里面我们可以分为所有权和使用权的处理分开来看。首先对于所有权的争议，一般来说是，国有土地的所有权是不存在问题的，因其所有权就是全体人民，由国务院行使；可能存在问题的是集体土地所有权，因集体土地的所有权十分分散，所以不同的集体经济组织之间可能对土地所有权存在争议，如果存在争议，首先是当事人协商，但协商不成，不能直接去打官司，而是由政府负责协调处理，这里面存在问题是，如果涉及到属于不同行政区的争议如何处理，可能属于不同的乡县市省，可能需要一个共同的上级政府来处理。
关于土地使用权的争议也采用这样的一个处理顺序。
（待续……）
