这一条的上级标题是“土地利用总体规划”，前面已经说过，现在已经改为内涵更广泛的“国土空间规划”，以后均以国土空间规划为准。

这里面需要注意的有两个点：
第一是关于土地利用总体规划编制需要考虑的因素；
第二是规划的期限。

土地利用总体规划需要考虑：第一是国民经济和社会发展规划，是五年规划，对于一个地区的经济和社会发展具有总纲性约束和引导的规划，也体现经济和社会发展对土地的需求以及约束性要求；第二是国土整治和资源环境保护的要求，这里面最重要的是耕地保护红线和生态红线，这两点一般而言在我们的国土空间规划中都会明确，是底线性的要求，也是国土督察的工作重点；第三是土地供给能力，这个是从供给的角度来要求的，背后体现这个地区的土地储备和财政能力，因我国建设用地供给要求必须是净地出让，需要完成拆迁和补偿，甚至熟化，变成“三通一平”、“五通一平”、“九通一平”的熟地，这其中需要的资金，规范的操作下必须由财政通过预算的方式保障；第四项是各项建设对土地的需求，包括公益性项目、半公益性项目、经营性项目，包括存量项目、规划明确的新增项目以及临时的新增项目，包括基建项目（市政、交通、物流等等）、住宅项目、乡村振兴项目等等。

土地利用总体规划的期限，目前来看长期一般是到2035年，也有很多地方编制了近期的土地利用总体规划，可以到2025年。

第十六条规定了土地利用总体规划的编制顺序问题和底线性要求问题。

关于顺序问题，应该是上级政府先编制，下级政府后编制，下级政府应该依据上级政府的规划进行编制。这里面的问题是，上级政府的规划应该适当简略，不可规定过死，给下级留足调整空间，但是有一个点不能突破，就是下级建设用地总量不能突破上级规划，同时耕地总量不能少于上级的规划。潜台词是其他的点应该都是可以适当突破。

第三款明确了最重要的底线性要求，即一个省内的规划未来的耕地总量不能减少。这句话的潜台词是，地级及以下行政区的耕地是可以减少的，只要从省内进行平衡就可以，这就是耕地占补平衡的法律依据，但是这种平衡是不能在省级之间进行的。所以，哪怕是在土地资源十分稀缺的上海，也需要保持自己的耕地不减少。

这一条规定了土地利用总体规划编制的六条原则，也是对于前面内容的总结和规划，明确规定了在土地利用总体规划编制和土地使用过程中的原则，是作为规划（国土空间规划）编制单位的指导性原则，和成果验收的基本准则。

这一条讲的是在多规合一的大背景下的从土地利用总体规划、城乡规划等统一为“国土空间规划”的过渡性要求。目前我国国土空间规划体系概括说来是五级三类。而且明确了国土空间规划的法律地位，是各类开发、建设、保护活动的“基本”依据，所以在国土空间规划中肯定需要明确开发边界、保护性要求和建设范围等基本情况，需要严格规定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。

根据我国国土空间规划体系，五级三类中，只有县级及以下需要明确规定土地利用区的土地用途，也就是说国家级肯定不可能明确规定土地的用途的，省级也仅仅是用途的引导，地市级可以在省级基础上进一步细化，但是在县级需要明确规定土地用途，乡镇级就需要明确规定特定地块的土地用途了。这里面的问题是地块如何划分？就是需要规划来明确的了。这也是对于国土空间规划编制的具体要求。下面我们使用各级政府的国土空间规划为例进行说明。

引用《上海市城市总体规划（2017-2035）》（以下简称“上海总体规划”）和《上海市国土空间近期规划（2021-2025年）》（以下简称“上海近期规划”）。上海总体规划是上海市未来近20年的总体导向性、约束性的要求，其核心也是对城市空间体系的划定，包括对生态空间、农业空间、城镇空间以及文保控制线，并且将相应的功能区落实到了规划图上。这里面需要指出的是，上海市级的总体规划并没有对土地的具体用途划定，而使用了“居民生活区”“商业办公区”等等这样的概念，对于产业使用了“产业基地”“产业社区”这样的概念。这也说明了，在省级层面的规划在土地用途管制的颗粒度上是比较粗的，给予了地市级、区县级、镇级政府充分的自由权，但是前提是要在政府的功能引导下编制下一级的规划。比如“居民生活区”，其中的土地性质肯定是以居住用地为主，但是也可以规划部分产业空间，如工业用地、科研设计用地或商办用地。 

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

本条说明了土地利用总体规划/国土空间规划的审批流程，我们用一张表表述可能更为清楚：

从这个审批流程中我们可以看出，土地利用总体规划/国土空间规划的严肃性、严谨性和法定性，土地利用总体规划的审批只有两级——国务院和省政府。土地利用总体规划的编制过程十分繁琐，所以其划定期限一般较长，短则5年，长则20年。

最后一句“一经批准，必须严格执行”，也强调了土地利用总体规划/国土空间规划的法定性。

而且，为了谨慎起见，也为了跟国家总体的城市发展体系相适应，对于地级市与省级之间（除了计划单列市外），单独设置了一个省级首府城市和人口较多的城市，也必须有国务院来进行审批，体现了国家对于大城市发展在全国范围内的统筹规制要求。

根据我国住建部和质检总局联合发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），其中明确了我国城市规划的建设用地的人均标准，针对不同类型的城市（新建城市、首都、首都以外的城市）分别确定了人均建设用地标准，并且还明确了人均居住用地面积（非建筑面积，分不同的气候区，范围分别为28-38平米/人、23-36平米/每人）、公共管理与公共服务用地、交通设施用地、绿地等用地标准，以及不同类型用地的比例控制标准。

对于第二款，我们需要结合着前面的法律条款看。土地利用总体规划中明确的建设用地规划需要得到上级部门的较为严格的审核，并成为建设用地总量管理的基础。在当前多规合一的情况下，城市总体规划有时与土地利用总体规划一起编制、一起报批，那也就不存在这个问题了。

第三款，讲的是在规划以后的控制性详细规划及后续土地利用的实际，其关键词是“规划区”，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。一方面是城市总体规划中的内容不仅仅包括规划区，也有可能包括非规划区，那么这个时候对非规划区的规划可能就不是强制性的规划，另一方面，我们需要明确在哪些方面需要符合城市规划、村庄和集镇规划，初步看来需要在“建设用地规模、不同功能用地规模等”方面需要符合，而在实际建设活动中，存在调规变性的可能，那么如何调规变性，其受到的约束就是建设用地的总规模及不同功能用地的规模比例关系。详见国家标准：城市用地分类与规划建设用地标准。

江河湖泊等水域专项规划应当与土地利用总体规划相衔接。如《黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》、《大运河文化保护传承利用规划纲要》等等，这类规划一般都是跨行政区的，所以这类规划一般需要在省级、市级等层面进行协调，一般编制持续时间长且规划有效期长。

建设用地计划管理最重要的是总量控制，其次是开发强度（包括容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等等）。在编制五年规划或长期规划的前提下，各级政府对于每年的土地利用还必须制定土地利用年度计划，当然可能并不会对社会公开发布。具体的管理办法详见自然资源部--土地利用年度计划管理办法（简称“办法”）。具体的用地指标程序是：县级以上地方国土资源主管部门上报上一级政府有关主管部门审批，然后由国土资源部会同国家发展改革委综合各种因素向省级政府下达用地指标，然后各级政府逐级下达用地指标。办法明确“新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破”。

五年规划规划之后，政府每年还需要制定国民经济和社会发展计划，并每年向人大进行报告，这其中，土地利用的年度计划执行情况就作为其中重要内容。

目前我国已经公布《土地调查条例》及《土地调查条例实施办法》，对于土地调查也建立了相对完整的法律法规体系，全国性的土地调查10年进行一次，由国土资源管理部门主导，土地调查的经费由中央和地方共同承担，地方土地调查经费从新增建设用地土地有偿使用费、国有土地使用权有偿出让收入等土地收益中列支。土地利用调查的作用，一方面是对过去土地利用与原有土地利用总体规划的实际执行情况进行核对，另一方面也是未来执行土地利用总体规划的重要依据。

这里的关键词是“土地等级”，对于地方来说其主要应用领域是根据土地等级确定土地出让的基准价格和城镇土地使用税的征收标准，不过两个用途领域采用的分级标准可能不一样。上海的土地出让基准价格在此（2021年最新发布）。但以上海为例，最新的土地等级的信息公开渠道尚无法获取。

这一条主要是关于土地统计的，那么土地统计与土地调查有何区别呢？最主要的是责任单位和用途不一样，土地调查的责任单位是国土资源管理部门，而土地统计的责任单位是统计部门和自然资源主管部门两家；用途上，经两部门共同发布的统计成果才是编制土地利用总体规划的依据，这里面存在一个“运动员”与“裁判员”的考量问题，因为土地利用总体规划的实际编制单位肯定是自然资源管理部门，而土地调查的责任单位也是它，所以只能用专业的统计部门复核过的权威资料作为土地利用总体规划的依据，而上文所述土地调查的使用领域是直接与政府的土地收入挂钩的，所以这个只需要自己负责即可。但实际执行过程中，可能是两部门共同执行土地统计调查活动并发布有关成果。如果自然资源主管部门需要自己开展土地调查的就按照前款要求执行。

这个是关于土地管理信息化和数字化变革的要求，以实现对土地利用状况的动态检测。实际上，当前新编制的土地利用总体规划或国土空间规划，实际编制单位在提交成果的时候均需要提交相关的电子文档，以满足数字化管理的要求。